mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Quá trình phát triển kinh tế thị trờng (KTTT) định hớng XHCN ở nớc
ta, kinh tế nhà nớc giữ vai trò chủ đạo, trong đó hệ thống doanh nghiệp nhà n-
ớc (DNNN) là bộ phận chủ yếu. DNNN giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế,
đi đầu trong ứng dụng khoa học - công nghệ, nêu gơng về năng suất, chất l-
ợng, hiệu quả kinh tế - xã hội DNNN nói chung và DNNN hoạt động vì
mục tiêu công ích (gọi tắt là doanh nghiệp công ích) hoạt động theo các chính
sách xã hội của nhà nớc phục vụ cho lợi ích trực tiếp của toàn xã hội hay lợi
ích công cộng nh: cung ứng hàng hóa công cộng (HHCC) theo kế hoạch hay
đơn đặt hàng của nhà nớc nh các hàng hóa về quốc phòng, an ninh, y tế công
cộng và văn hóa Mặc dù nhóm hàng hóa công cộng đợc coi là hàng hóa đặc
biệt này chiếm tỷ trọng không lớn trong nền kinh tế nhng nhà nớc phải có
những nguyên tắc quản lý riêng do vai trò quan trọng và tính đặc thù của nó
đối với nền kinh tế. Những năm qua của thời kỳ đổi mới, quá trình sắp xếp, tổ
chức lại doanh nghiệp công ích (DNCI) cho phù hợp với yêu cầu phát triển
của KTTT nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội, DNCI đã có những đóng
góp đáng kể: kết cấu hạ tầng đợc cải thiện, góp phần đảm bảo những cân đối
lớn trong nền kinh tế ổn định và phát triển, giảm thiểu mức đầu t từ ngân sách
nhà nớc.
Ngày nay cùng với quá trình phát triển chung của đất nớc, việc tăng tr-
ởng kinh tế với tốc độ cao và mức độ đô thị hóa ngày càng nhanh chóng của
thành phố Hà Nội đang đặt ra rất nhiều nhiệm vụ cấp bách cần giải quyết.
Trong đó, nhiệm vụ quan trọng phải tập trung nhiều hơn cho đầu t phát triển,
nâng cấp, cải tạo, đồng bộ và hiện đại hóa các công trình hạ tầng giao thông
công chính. Cung cấp kịp thời với chất lợng ngày càng tốt hơn các dịch vụ,
tiện ích công cộng cho mọi ngời.
1
DNNN mà đặc biệt là DNCI, trong quá trình chuyển sang KTTT đang
phát sinh nhiều bất cập nh tình trạng đầu t lớn nhng kết quả kinh tế - xã hội
không đợc nh mong muốn. Nhiều vấn đề về cơ chế, chính sách đặt ra gây

lúng túng trong công tác tổ chức quản lý. Thậm chí DNCI còn bị đánh giá là
khu vực kém hiệu quả nhất hiện nay. Một số công trình trọng điểm triển khai
cha đạt yêu cầu so với tiến độ đặt ra. Những công trình về dân sinh nh cấp
thoát nớc, chiếu sáng, cải tạo và nâng cấp hạ tầng kỹ thuật triển khai còn
chậm. Nhiều khu vực của thành phố thiếu nớc sạch sinh hoạt, rác tồn đọng ở
các ngõ xóm, phế thải xây dựng còn cha đợc thu dọn kịp thời, đờng phố còn
bụi, vệ sinh nơi công cộng cha đảm bảo. Công tác xử lý và phối hợp xử lý
các vi phạm cha đạt yêu cầu, lãng phí điện, nớc công cộng vẫn ở mức cao,
dịch vụ vui chơi giải trí cha phát triển tơng xứng với vị thế của Thủ đô.
Hà Nội là Thủ đô của cả nớc, các DNCI chiếm một số lợng lớn, có vai
trò, vị trí trọng yếu trong việc cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích (SP,
DVCI) với giá u đãi (thấp hơn giá thành, ổn định trong thời gian dài) nh: giao
thông đô thị; cung cấp nớc sạch; đảm bảo tiêu thoát nớc ma, nớc thải; thu gom
chế biến rác thải và chất thải công nghiệp, y tế; chiếu sáng công cộng; phát
triển hệ thống các vờn hoa, cây xanh, công viên, giải phân cách Kết quả
hoạt động của hệ thống DNCI đóng góp to lớn vào việc bình ổn giá cả thị tr-
ờng, đảm bảo công bằng xã hội, ngời dân thực sự đợc hởng lợi từ các SP,
DVCI và tạo ra diện mạo mới cho bộ mặt của Thủ đô.
Bớc vào thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH trớc yêu cầu phát triển nhanh,
vững chắc đặt ra đối với DNCI những nhiệm vụ cấp bách. Yêu cầu ấy đòi hỏi
phải đổi mới cách nhìn nhận, đánh giá và có những giải pháp, chính sách cả vĩ
mô, vi mô đối với các DNCI nói chung và DNCI của Thủ đô Hà Nội nói riêng.
Vì vậy vấn đề: "Doanh nghiệp công ích trên địa bàn Hà Nội" đợc chọn làm
đề tài nghiên cứu của luận văn nhằm có cách nhìn khách quan, khoa học đối
2
với DNCI nói chung, trên cơ sở đó đề xuất giải pháp thiết thực góp phần nâng
cao hiệu quả hoạt động DNCI trên địa bàn Thủ đô Hà Nội.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Những năm gần đây đã có nhiều công trình nghiên cứu về DNCI nh:
"Thực trạng và những biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nớc ở

doanh nghiệp nhà nớc hoạt động công ích" của tác giả Nguyễn Trung Kiên.
Đề tài đề cập đến những vấn đề lý luận chung về quản lý nhà nớc; phân tích
thực trạng quản lý nhà nớc DNCI trong 2 năm (1999 - 2000). Đồng thời đề
xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nớc DNCI. "Những giải
pháp cơ bản nhằm đổi mới công tác quản lý các doanh nghiệp hoạt động công
ích ngành Giao thông công chính Hà Nội" của tác giả Hoàng Kim Hồng. Đề
tài phân tích thực trạng hoạt động của các DNCI ngành Giao thông công chính
Hà Nội, chỉ ra những u điểm, những thế mạnh cần phát huy và những tồn tại,
hạn chế trong hoạt động thực tiễn cần đợc điều chỉnh hoặc đổi mới phơng thức
hoạt động; nhằm phát huy năng lực tiềm tàng của các doanh nghiệp và xã hội
để các hoạt động trong lĩnh vực này có hiệu quả cao. "Thực trạng và một số
giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả công tác kế hoạch đối với doanh
nghiệp nhà nớc hoạt động công ích - Cụm cảng Hàng không miền Bắc" của
tác giả Nguyễn Hữu Vinh. Đề tài phân tích công tác kế hoạch, tổng kết thực
tiễn hoạt động sản xuất kinh doanh thời kỳ 1998 - 2002; phân tích đánh giá
tình hình quản lý điều hành kế hoạch và đề ra một số giải pháp nâng cao hiệu
quả hoạt động của DNCI - Cụm cảng Hàng không miền Bắc. "Đổi mới cơ chế
quản lý doanh nghiệp nhà nớc hoạt động công ích ngành Văn hóa thông tin"
của tác giả Nguyễn Danh Ngà. Đề tài đề cập đến đổi mới cơ chế hoạt động
của DNCI ngành văn hóa thông tin dới giác độ nghiên cứu của môn học Kinh
tế phát triển.
Ngoài ra còn một số bài đăng trên các báo, tạp chí chuyên ngành về
DNCI. Tuy nhiên các công trình trên chủ yếu nghiên cứu các DNCI dới góc độ
3
là một bộ phận của kinh tế nhà nớc và chỉ ra các giải pháp nâng cao hiệu quả
sản xuất - kinh doanh. Một số tác giả có đề cập đến một ngành, lĩnh vực công
ích cụ thể. Do giới hạn lịch sử, cách tiếp cận KTTT đã có nhiều điểm còn hạn
chế, các giải pháp không còn phù hợp với thực tiễn, đòi hỏi phải đợc xem xét,
bổ sung trong điều kiện mới. Việc nghiên cứu DNCI trong nền KTTT định h-
ớng XHCN qua khảo sát trên địa bàn Thủ đô Hà Nội là một hớng đi mới,

không trùng lắp với các đề tài, công trình đã đợc công bố.
3. Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục đích
Nghiên cứu cơ sở lý luận về vị trí, vai trò, mô hình tổ chức và phơng
thức hoạt động của DNCI trong nền KTTT. Đặc biệt làm rõ đặc điểm của
DNCI ở nớc ta và của Thành phố Hà Nội trong phát triển KTTT định hớng
XHCN thời kỳ đẩy mạnh sự nghiệp CNH, HĐH. Từ đó chỉ ra phơng hớng, giải
pháp để nâng cao hiệu quả hoạt động của các DNCI Thành phố Hà Nội phù
hợp với yêu cầu phát triển mới theo hớng ngày càng thích nghi với yêu cầu
của các quy luật KTTT và đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của xã hội.
3.2. Nhiệm vụ
Làm rõ nội dung của DNCI nói chung, DNCI trong phát triển KTTT
định hớng XHCN.
Phân tích thực trạng hoạt động của các DNCI thành phố Hà Nội trong
thời gian qua, chỉ ra đợc thành tựu và vấn đề đặt ra trong thời kỳ mới đối với
yêu cầu phát triển Thủ đô, ngang tầm là trung tâm chính trị - kinh tế - văn hóa,
trái tim của cả nớc, "Thành phố vì hòa bình" theo tôn vinh của tổ chức UNESCO.
Đề xuất các phơng hớng, giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả
hoạt động của các DNCI; dự báo xu hớng và cơ chế hoạt động, sắp xếp lại
DNCI nhằm phát huy hiệu quả của vốn đầu t, nâng cao chất lợng phục vụ và
kiến nghị những yêu cầu, những vấn đề trớc mắt phải giải quyết.
4
3.3. Giới hạn của luận văn
Luận văn không đề cập đến tất cả các DNCI trên địa bàn thành phố Hà
Nội nói chung mà tiếp cận chủ yếu các DNCI trong khu vực nội thành của
Thủ đô Hà Nội và các số liệu chủ yếu tập trung trong DNCI ngành Giao thông
công chính.
Trong điều kiện phát triển KTTT định hớng XHCN, thực hiện nhiệm
vụ đẩy mạnh sự nghiệp CNH, HĐH, các số liệu minh họa chủ yếu thời kỳ đổi
mới và tập trung từ năm 2000 đến nay.

4. Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, t tởng Hồ
Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về phát triển kinh
tế - xã hội. Đồng thời kế thừa có chọn lọc một số công trình nghiên cứu của
các tác giả trong và ngoài nớc có liên quan đến nội dung này.
Luận văn vận dụng những phơng pháp chung của kinh tế chính trị Mác
- Lênin, trong đó coi trọng phơng pháp: kết hợp lôgic với lịch sử, phân tích,
thống kê, so sánh, tổng hợp. Sử dụng một số số liệu tại Niên giám thống kê
nhà nớc, Báo cáo tổng kết của các sở, ngành Thành phố Hà Nội và các doanh
nghiệp có liên quan.
5. Đóng góp mới về khoa học của đề tài
Trình bày có hệ thống các vấn đề lý luận cơ bản về DNCI, vị trí, vai trò
và đặc điểm của DNCI trong phát triển KTTT định hớng XHCN ở nớc ta.
Đề xuất đợc những giải pháp cơ bản có tính khả thi nhằm nâng cao
hiệu quả hoạt động của các DNCI thành phố Hà Nội trong quá trình đẩy mạnh
sự nghiệp CNH, HĐH.
6. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
- ý nghĩa lý luận: thông qua việc nghiên cứu có tính chất hệ thống,
khoa học quá trình hình thành và phát triển DNNN nói chung, DNCI nói riêng
5
trong các nền kinh tế qua các thời kỳ từ đó thấy đợc vị trí, vai trò, đặc điểm
của hệ thống DNCI ở nớc ta. Đặc biệt khái quát những vấn đề lý luận cơ bản
về DNCI trong phát triển KTTT định hớng XHCN thời kỳ đẩy mạnh CNH,
HĐH đất nớc.
- ý nghĩa thực tiễn: trên cơ sở những vấn đề lý luận đợc gợi mở, phân
tích làm căn cứ đánh giá khách quan, khoa học thực trạng hoạt động của các
DNCI Thủ đô Hà Nội trong những năm qua và dự báo xu hớng phát triển hệ
thống doanh nghiệp này. Chỉ ra những kết quả đạt đợc, đồng thời phân tích
nguyên nhân của tình trạng trên. Đề xuất giải pháp thiết thực, khả thi nhằm
nâng cao hiệu quả trớc mắt và đảm bảo tính ổn định lâu dài các DNCI của

thành phố Hà Nội.
Làm tài liệu tham khảo cho các cán bộ làm công tác quản lý thực tiễn
các DNCI của thành phố.
7. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, các phụ lục và danh mục các tài liệu
tham khảo, luận văn gồm 3 chơng, 8 tiết.
6
Chơng 1
Cơ sở lý luận và thực tiễn hình thành, phát triển
các doanh nghiệp công ích
1.1. Quá trình hình thành các Doanh Nghiệp Công ích
trong các nền kinh tế
1.1.1. Các khái niệm cơ bản về doanh nghiệp nhà nớc và doanh
nghiệp công ích
1.1.1.1. Khái niệm doanh nghiệp nhà nớc
DNNN là bộ phận cấu thành quan trọng nhất của kinh tế nhà nớc, tuy
nhiên chúng ta không nên hiểu đồng nhất khái niệm DNNN với kinh tế nhà n-
ớc. Quan niệm về DNNN ở các quốc gia trên thế giới cũng có nhiều điểm
không thống nhất với nhau. Ngay ở Việt Nam, quan niệm về DNNN trong
từng giai đoạn cũng có nhiều thay đổi, do đó còn những điểm cha thống nhất
trong lý luận và thực tiễn, đặc biệt là trong quá trình sắp xếp, đổi mới DNNN
hiện nay.
Trớc kia, khi đất nớc ta còn tập trung tối đa sức ngời, sức của cho cuộc
chiến tranh giành độc lập tự do cho tổ quốc, Đảng ta chủ trơng thực hiện cơ
chế kế hoạch hóa tập trung nền kinh tế, các xí nghiệp quốc doanh (ngày nay
gọi là DNNN) chiếm vị trí thống trị trong nền kinh tế.
Về mặt sở hữu, đó là các xí nghiệp do nhà nớc thành lập, đầu t 100%
vốn (hoặc từ nguồn viện trợ của các nớc anh em trong hệ thống XHCN); do nhà
nớc trực tiếp quản lý. Nhà nớc cung cấp vật t, nguyên liệu và các xí nghiệp sản
xuất khi đó phải giao nộp toàn bộ sản phẩm. Về phân phối, thực hiện chế độ

phân phối hiện vật, theo định lợng do nhà nớc quy định.
Khi chuyển sang nền KTTT định hớng XHCN, việc đổi mới cơ chế
quản lý, DNNN luôn dành đợc sự quan tâm đúng mức. Các DNNN không
7
những thay đổi về nguyên tắc hoạt động, cơ chế quản lý, phơng thức hạch toán
mà còn thay đổi cơ cấu sở hữu, ngoài ra còn xuất hiện một số hình thức sở hữu
hỗn hợp. Luật DNNN ban hành ngày 30 tháng 3 năm 1995 lần đầu tiên tại nớc
ta đã đa ra khái niệm về DNNN nh sau:
DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nớc đầu t vốn, thành lập và tổ chức
quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các
mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nớc giao. DNNN có t cách pháp nhân, có các
quyền và nghĩa vụ dân sự, tự chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động, kinh
doanh trong phạm vi số vốn do doanh nghiệp quản lý.
Đến tháng 11 năm 2003, luật DNNN đợc điều chỉnh nh sau: "DNNN
là tổ chức kinh tế do Nhà nớc sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần,
vốn góp chi phối, đợc tổ chức dới hình thức công ty nhà nớc, công ty cổ phần,
công ty TNHH".
1.1.1.2. Khái niệm doanh nghiệp công ích
Tại Nghị định số: 56/CP ngày 2/10/1996 của Chính phủ, DNCI đợc
quan niệm nh sau: DNNN hoạt động công ích là DNNN độc lập hoặc DNNN
là thành viên hạch toán độc lập của tổng công ty nhà nớc trực tiếp thực hiện
nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc sản xuất sản phẩm, cung ứng dịch vụ
công cộng theo chính sách của Nhà nớc, do Nhà nớc giao kế hoạch hoặc đặt
hàng và theo giá, khung giá hoặc phí do Nhà nớc quy định, hoạt động chủ yếu
không vì mục tiêu lợi nhuận. Đây là lần đầu tiên luật pháp Việt Nam thừa
nhận loại hình DNNN hoạt động công ích làm cơ sở để xác định phạm vi và
cơ chế quản lý các DNCI, là vấn đề rất mới đối với Việt Nam. Trớc đây, trong
cơ chế "thu đủ, chi đủ" không có sự khác nhau giữa doanh nghiệp kinh doanh
và các DNCI chuyên sản xuất các hàng hóa, dịch vụ công cộng nhng khi
chuyển sang cơ chế thị trờng, sau khi các DNNN chuyển sang nguyên tắc th-

ơng mại, trong một thời gian dài cả nhà nớc và các DNCI đều lúng túng về cơ
chế quản lý.
8
Hiện nay, theo quan niệm mới tại Nghị định số 31/2005/NĐ-CP ngày
11/3/2005 của Chính phủ cho rằng: SP, DVCI là sản phẩm, dịch vụ thiết yếu
đối với đời sống, kinh tế, xã hội của đất nớc, cộng đồng dân c của một khu
vực lãnh thổ hoặc đảm bảo quốc phòng, an ninh mà việc sản xuất, cung cấp
theo cơ chế thị trờng thì khó có khả năng bù đắp chi phí đối với doanh nghiệp
sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ này; do đó đợc Nhà nớc đặt hàng, giao
kế hoạch, đấu thầu theo giá hoặc phí do Nhà nớc quy định.
Đối với DNCI, trớc đây do cha xác định rõ tiêu chí DNNN hoạt động
công ích và SP, DVCI đã dẫn đến tình trạng mở rộng quá nhiều danh mục (có
tới 30 nhóm sản phẩm dịch vụ thuộc loại SP, DVCI), đợc hởng nhiều chính
sách u đãi, làm cho số DNNN làm nhiệm vụ công ích phát triển tràn lan, từ
617 doanh nghiệp (năm 1999) lên 732 doanh nghiệp (năm 2000), chiếm
12,8% tổng số DNNN. Hơn nữa, do không phân biệt việc cung ứng các SP,
DVCI với xếp loại doanh nghiệp làm nhiệm vụ công ích nên doanh nghiệp
làm nhiệm vụ công ích đợc bao cấp khá nhiều so với DNNN làm nhiệm vụ
kinh doanh. Khắc phục tình trạng trên, Nghị định số: 31/2005/NĐ-CP ngày
11/3/2005 của Chính phủ đã quy định rõ danh mục SP, DVCI. Danh mục này
không cố định mà căn cứ vào tình hình thực tế, có thể điều chỉnh cho phù hợp.
Ngoài phụ lục kèm theo, Nghị định còn quy định rõ: "trong từng thời kỳ, Bộ
Kế hoạch và Đầu t chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan trình Thủ t-
ớng Chính phủ quyết định việc sửa đổi, bổ sung danh mục SP, DVCI". Danh
mục đợc chia làm ba loại theo thứ tự A, B, C; trong đó quy định rõ các phơng
thức cung ứng SP, DVCI và nguyên tắc lựa chọn.
Đối với danh mục loại A, Nghị định ghi rõ: "Việc sản xuất và cung
ứng các SP, DVCI quy định tại danh mục A Phụ lục ban hành kèm theo Nghị
định này do công ty nhà nớc đặc biệt trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh,
thực hiện theo phơng thức đặt hàng hoặc giao kế hoạch". Ví dụ nh: sản xuất

thuốc nổ, hóa chất phục vụ quốc phòng; sản xuất chất phóng xạ; sản xuất, sửa
9
chữa vũ khí, khí tài, trang thiết bị kỹ thuật cho quốc phòng an ninh, trang thiết
bị, tài liệu kỹ thuật mật mã; in tài liệu, sách báo chính trị, quân sự chuyên
dùng cho quốc phòng an ninh; thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh đặc
biệt theo quyết định của Thủ tớng Chính phủ.
Đối với Danh mục sản phẩm loại B, Nghị định cho phép các DNCI
thực hiện theo phơng thức đặt hàng (cho các doanh nghiệp thuộc các thành
phần kinh tế khác hoặc hợp tác xã), hoặc giao kế hoạch. Sản phẩm loại B gồm:
in tiền, các chứng chỉ có giá và sản xuất tiền bằng kim loại; dịch vụ điều hành
bay; dịch vụ bảo đảm hàng hải; quản lý, bảo trì đờng sắt quốc gia; quản lý,
bảo trì cảng hàng không; xuất bản sách giáo khoa, sách và tạp chí phục vụ
giảng dạy và học tập; xuất bản bản đồ, sách báo chính trị; xuất bản tạp chí,
tranh ảnh, sách báo phục vụ đồng bào dân tộc thiểu số; sản xuất phim thời sự,
tài liệu, khoa học, phim cho thiếu nhi; quản lý khai thác hệ thống công trình
thủy lợi quy mô lớn; quản lý, duy tu công trình đê điều, công trình phân lũ và
các công trình phòng chống thiên tai; trồng và bảo vệ rừng đầu nguồn, rừng
đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sinh thái, rừng ngập mặn lấn biển; sản xuất, lu
trữ giống gốc cây trồng, vật nuôi, sản xuất vac-xin phòng bệnh; dịch vụ bảo vệ
nguồn lợi thủy sản; thoát nớc đô thị; chiếu sáng công cộng, cung cấp điện cho
vùng sâu, vùng xa, biên giới hải đảo; quản lý, bảo trì đờng đô thị, đờng bộ
vùng sâu, vùng xa; quản lý, bảo trì đờng thủy nội địa; hoạt động điều tra cơ
bản về địa chất, khí tợng thủy văn, đo đạc bản đồ; hoạt động khảo sát, thăm
dò, điều tra về tài nguyên đất đai, nớc, khoáng sản và các loại tài nguyên thiên
nhiên; dịch vụ bu chính phổ cập, dịch vụ bu chính bắt buộc; một số lĩnh vực
quan trọng khác theo quyết định của Thủ tớng Chính phủ.
Việc sản xuất và cung ứng các SP, DVCI quy định tại Danh mục C Phụ
lục ban hành kèm theo Nghị định này do DNNN, doanh nghiệp thuộc các
thành phần kinh tế khác và hợp tác xã thực hiện theo phơng thức đấu thầu
hoặc đặt hàng. Ví dụ nh: quản lý, khai thác hệ thống công tình thủy lợi có quy

10
mô vừa và nhỏ; dịch vụ vận tải công cộng bằng xe buýt tại các đô thị; dịch vụ
công cộng: vệ sinh môi trờng công cộng, quản lý công viên, trồng và quản lý
chăm sóc cây xanh, hoa cảnh vỉa hè, đờng phố, dải phân cách, vòng xoay,
quản lý nghĩa trang, hỏa táng; sản xuất phim truyện do nhà nớc đặt hàng hoặc
tài trợ; quản lý bảo trì hệ thống đờng bộ, quản lý bảo trì bến phà, bến xe quan
trọng; vận chuyển, cung ứng hàng hóa và dịch vụ thiết yếu phục vụ đồng bào
miền núi, vùng sâu, vùng xa; một số sản phẩm và dịch vụ quan trọng khác theo
quyết định của Thủ tớng Chính phủ. Đối với những SP, DVCI có thể thực hiện
theo hai phơng thức, việc lựa chọn phơng thức cung ứng SP, DVCI thực hiện
theo thứ tự u tiên sau: đấu thầu; đặt hàng, giao kế hoạch.
Nh vậy, việc định ra các tiêu chí quy định cụ thể, rõ ràng các DNCI;
SP, DVCI là căn cứ cho các chính sách, cơ chế quản lý đầu t phù hợp, sát
thực tế, khắc phục tình trạng chồng chéo,lãng phí.
1.1.2. Quá trình hình thành doanh nghiệp công ích trong các nền
kinh tế thị trờng
1.1.2.1. T tởng kinh tế về nhà nớc tham gia vào sản xuất các hàng
hóa công cộng
Những ngời thuộc trờng phái Trọng thơng thế kỷ 15 - 17 cho rằng để có
nhiều tiền, Nhà nớc phải có những chính sách hỗ trợ, làm "bà đỡ" cho quá trình
làm tăng của cải, tăng giá trị của các nhà kinh doanh. Các nhà kinh tế học cổ
điển Anh thì muốn phủ định vai trò kinh tế của Nhà nớc. Mặc dù vậy, A. Smith,
nhà kinh tế học cổ điển nổi tiếng thời bấy giờ - vẫn phải thừa nhận rằng Nhà n-
ớc không thể không có vai trò trong việc duy trì các công trình công cộng (đờng
sá, cầu cống, sông đào, bến cảng) và những thể chế mang lại lợi ích cho toàn xã
hội. ăng-ghen khi nói về sự tác động của nhà nớc đối với sự phát triển kinh tế
đã khẳng định có ba loại: Một là, nếu những tác động phù hợp, đúng quy luật,
cùng hớng sẽ thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Ngợc lại, làm trái quy luật, áp đặt
sẽ kìm hãm sự phát triển kinh tế. Ba là, tác động của nhà nớc tốt hớng này, cản
11

trở hớng khác sẽ gây những cản trở trong quá trình phát triển kinh tế. Can thiệp
vào đời sống kinh tế có nghĩa là Nhà nớc dùng quyền lực áp đặt những quy chế
của mình nhằm hớng dẫn, điều chỉnh hành vi của các chủ thể trong nền kinh tế
cho phù hợp với những mục tiêu Nhà nớc đã lựa chọn. Để thực hiện vai trò này,
Nhà nớc có thể ban hành và thực thi hệ thống luật pháp kinh tế can thiệp vào
phân phối thu nhập trong xã hội, các chính sách kinh tế, hoặc trực tiếp tổ chức
xây dựng kết cấu hạ tầng phục vụ sản xuất và đời sống. Chẳng hạn, khi nói về
vai trò của Nhà nớc trong tổ chức xây dựng và quản lý kết cấu hạ tầng, C. Mác
cho rằng, đó không chỉ là sự thể hiện chức năng của Nhà nớc, mà trong những
trờng hợp riêng biệt, nó còn là đòi hỏi phải có Nhà nớc. Đó là trờng hợp các
Nhà nớc ở phơng Đông: "Dù cho những chính quyền chuyên chế đã xuất hiện
và suy vong ở Ba T và ấn Độ có nhiều đến đâu chăng nữa, thì mỗi một chính
quyền đó cũng biết rất rõ rằng nó trớc hết là ngời tổng phụ trách việc tới nớc
cho các thung lũng mà nếu không có thì ở đó không thể có một nền nông
nghiệp nào hết" [19, tr.10-14]. Với quan niệm nh vậy chúng ta có thể hiểu rằng,
ngay cả những quốc gia vốn coi trọng vai trò của kinh tế t nhân, những quốc gia
có nền KTTT phát triển từ rất sớm nhng đều có một quan điểm chung về vai trò
của nhà nớc trong việc đảm nhận trách nhiệm cung ứng các sản phẩm HHCC
trên thị trờng.
1.1.2.2. Sự hình thành các doanh nghiệp công ích trong các nền
kinh tế
Ngay tại những nớc t bản phát triển nhất, kết cấu hạ tầng vẫn phải do
Nhà nớc đảm nhận xây dựng và vận hành. Các quốc gia phát triển ở châu á
nh Nhật Bản, Hàn Quốc, Xin-ga-po, kinh tế Nhà nớc vẫn giữ vai trò "bà đỡ"
cho các doanh nghiệp vào những giai đoạn khó khăn, nhất là trong chuyển
giao công nghệ, liên doanh góp vốn với nớc ngoài. Những năm gần đây, khi
nền kinh tế trì trệ, chính phủ Nhật Bản nhiều lần xuất dự trữ Nhà nớc mua cổ
phiếu để cứu vãn một số công ty khi chúng bị chao đảo trên thị trờng chứng
khoán.
12

Tại Mỹ chủ trơng "Chính phủ mang tinh thần kinh doanh" nhằm chống
lại mô hình "Chính phủ quan liêu" và đáp ứng tốt hơn nhu cầu của dân, đã
đem lại nguồn sinh khí mới cho bộ máy Nhà nớc, đợc dân chúng nhiệt liệt
hoan nghênh. Tại Anh, Pháp và nhiều nớc khác, ngời ta tổ chức việc đấu thầu
các dịch vụ công, chuyển đại bộ phận giáo dục, đào tạo và y tế sang chế độ
ký hợp đồng với các chủ thể nằm ngoài khu vực Nhà nớc tạo nên một xu thế
xã hội hóa dịch vụ công rất sôi động.
ở nớc Anh, dới thời Thủ tớng M. Thát-chơ, ngời ta không thể nào t
nhân hóa đợc hệ thống đờng sắt mà chỉ bán các nhà ga và những đoàn tàu.
Chính phủ Anh giữ vai trò chính trong chi tiêu bảo đảm xã hội: trong tổng chi
tiêu bảo đảm xã hội của nớc Anh chỉ có 1/4 chi phí đến từ phí nộp của các ông
chủ, 1/5 đến từ công nhân viên, còn trên 50% số chi tiêu là từ ngân sách của
chính phủ. Hàng năm, chính phủ Anh đã chi về phơng diện bảo đảm xã hội tới
30% tổng chi tiêu của chính phủ. Trong chi tiêu tài chính của Anh, khoản chi
tiêu này đợc liệt vào hàng số một.
Còn ở Pháp, sự thỏa thuận giữa các nhà quản lý và chính quyền cũng
hết sức hiệu quả: các nhà quản lý làm chủ các dự án công nghiệp - công nghệ
lớn, còn chính quyền thì sử dụng nguồn thu của dịch vụ công cộng làm đòn
bẩy điều tiết kinh tế xã hội và làm phơng tiện thực hiện chính sách tạo ra các
nhà vô địch quốc gia dựa trên chủ nghĩa bảo hộ tấn công. Các hãng Alcatel
Alsthom, Framatome, Thomson, Aérospatiale, Dassault từng trong một thời
gian dài đợc hởng chế độ u đãi của Công ty Điện lực Pháp (EDF), France
Telecom, Air France, Tổng cục Vũ khí
Tại Thụy Điển, các khoản chi đặc biệt để lắp đặt hệ thống điện thoại
cần thiết cho những ngời khiếm thính hay thiểu năng phát âm đợc trích từ
ngân sách xã hội của nhà nớc, ngân sách này đợc hình thành từ nguồn thu là
thuế phổ thông (thuế thu nhập, thuế giá trị gia tăng).
13
Không những ở mỗi quốc gia mà ngay cả các khối liên kết kinh tế
cũng đề cao vai trò của dịch vụ công cộng. Tại điều 130A của Hiệp ớc

Maastricht đã nêu rõ quyền đợc sử dụng dịch vụ công cộng là một yếu tố góp
phần vào việc tăng cờng sự liên kết về kinh tế và xã hội của Liên minh Châu
Âu. Trên cơ sở một nghiên cứu so sánh các văn bản pháp lý hiện hành tại năm
nớc thuộc liên minh Châu Âu (Đức, Đan Mạch, Tây Ban Nha, Italia và Anh)
đã cho kết luận rằng quyết tâm bảo đảm những quyền cơ bản của con ngời là
nền tảng chung cho một quy chế Châu Âu thống nhất về dịch vụ công cộng.
Bởi lẽ các dịch vụ công cộng là cần thiết cho việc thực hiện các quyền cơ bản,
nên chúng cũng cần đợc bảo đảm chắc chắn nh những quy định của Hiệp ớc
Maastricht bảo đảm cho sự vận hành trôi chảy của cơ chế thị trờng. Nói vậy
không có nghĩa là đối lập dịch vụ công cộng với thị trờng, mà là tạo ra cơ sở
khẳng định tính pháp lý cho việc nhà nớc can thiệp nhằm tạo khuôn khổ, bổ
sung và nếu cần thì điều chỉnh các cơ chế của thị trờng nhằm bảo đảm đợc
một nguồn cung ứng dịch vụ công cộng thỏa đáng.
Quan điểm về dịch vụ công cộng mà hầu hết các nớc phát triển đều
nhất trí là không thể để mặc cho các dịch vụ này phát triển tùy tiện, càng
không thể để cho các đối tợng kinh doanh trong một lĩnh vực có cạnh tranh
nh vận tải đờng bộ tàn phá chính những yếu tố cơ bản trong các lĩnh vực hoạt
động của mình, đồng thời cũng không thể để cho một lĩnh vực độc quyền bóc
lột ngời sử dụng. Điều tiết của chính quyền dới hình thức nào đó là một việc
làm cần thiết. Do hoạt động điều tiết đó xử lý những vấn đề quan trọng nh
chất lợng và giá cả của các dịch vụ công cộng, những điều kiện cạnh tranh
giữa các đơn vị cung ứng dịch vụ, nên nhất thiết phải tổ chức công tác điều tiết
theo những mô hình vừa chặt chẽ, vừa thực tế. Dịch vụ công cộng bao hàm
một khía cạnh mang tính xã hội: bảo đảm quyền sử dụng bình đẳng các
HHCC cơ bản với mức giá vừa phải. Nó cũng bao hàm một khía cạnh mang
tính lãnh thổ, thông qua biện pháp điều hòa giá cho phép tạo ra quyền hởng
14
thụ bình đẳng tại mọi địa điểm trên lãnh thổ. Thực tế điều này đã cho phép xử
lý các hiệu ứng ngoại lai, nhng điều tạo ra màu sắc đặc thù của dịch vụ công
cộng chính là việc nó đợc sử dụng nh một công cụ phục vụ chiến lợc quốc gia

nhằm tạo ra tính tự chủ về mặt khoa học - công nghệ. Hiện nay, phần lớn các
nớc công nghiệp phát triển đều chuyển sang áp dụng phơng thức quản lý theo
hoạt động công ích do có hiệu quả và tốt hơn việc quản lý các DNCI.
1.1.2.3. Sự hình thành nhận thức về doanh nghiệp công ích ở nớc
ta
Quan niệm về HHCC ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới hiện nay:
Trong những năm đổi mới, thuật ngữ HHCC đã dần dần đợc sử dụng
và hiện nay trở thành khái niệm tơng đối thông dụng trong nghiên cứu khoa
học và đờng lối chính sách của Đảng và Nhà nớc. Tuy nhiên, đến nay vấn đề
này vẫn khá mới mẻ và nhiều điểm cha thống nhất cả về lý thuyết cũng nh
thực tế. Có hai góc độ tiếp cận về HHCC ở Việt Nam: góc độ thuần túy lý
thuyết và góc độ chính sách - cơ chế quản lý. Hai góc độ tiếp cận này phát
triển song hành từ đầu thập kỷ 90 và ngày càng hoàn thiện cùng với sự phát
triển của công cuộc cải cách - đổi mới t duy kinh tế và sự xâm nhập, phát triển
các quan niệm KTTT. Hai góc độ tiếp cận này không mâu thuẫn nhau mà bổ
sung cho nhau.
Với góc độ tiếp cận lý thuyết, giáo trình Kinh tế công cộng Đại học Kinh
tế quốc dân Hà Nội và sách tham khảo của Học viện Hành chính quốc gia:
HHCC đợc xem xét nh một đối tợng của quản lý khu vực công cộng. Coi
"HHCC là những loại hàng hóa mà việc một cá nhân này đang hởng thụ lợi ích
do hàng hóa đó tạo ra không ngăn cản những ngời khác cùng đồng thời hởng thụ
lợi ích của nó". Các định nghĩa, đặc điểm, nguyên lý cơ chế quản lý và tổ chức
sản xuất đều tham khảo kế thừa các tài liệu nớc ngoài. Do vậy, có đủ căn cứ để
kết luận rằng, quan niệm về HHCC dới góc độ lý thuyết ở nớc ta hầu nh nhất trí
hoàn toàn với quan niệm của kinh tế học hiện đại của thế giới.
15
Dới góc độ chính sách - cơ chế quản lý, quan niệm về HHCC đợc phát
triển xuất phát từ nhu cầu tổ chức lại và đổi mới cơ chế quản lý đối với các
doanh nghiệp chuyên cung ứng HHCC (các DNCI) đã và đang tồn tại trong
nền kinh tế từ thời bao cấp. Do vậy, bản thân tên gọi cũng sử dụng thuật ngữ

có tính kế thừa. Các dịch vụ quốc phòng, an ninh và các hàng hóa chuyên
dùng phục vụ quốc phòng, an ninh mặc dù không đợc xếp vào nhóm HHCC
nhng các doanh nghiệp cung ứng chúng đợc coi là DNCI và có quy chế quản
lý giống nh đối với HHCC. Nh vậy có thể thấy, dới góc độ chính sách, quan
niệm về HHCC ở Việt Nam hiện nay vừa rộng hơn vừa hẹp hơn so với quan
niệm lý thuyết về HHCC trên thế giới.
Quan niệm rộng hơn thể hiện ở chỗ, nó hàm chứa một loạt hàng hóa cá
nhân khuyến dụng. Trong điều kiện nớc ta mới chuyển sang cơ chế thị trờng,
nhóm hàng hóa này cha thể tổ chức sản xuất và cung ứng hoàn toàn theo ph-
ơng thức thị trờng, việc xếp chúng vào danh mục HHCC là phù hợp. Về bản
chất, nhóm hàng hóa này là hàng hóa cá nhân đợc cung cấp bởi phơng thức
công cộng, đợc gọi là nhiệm vụ công ích hoặc hàng hóa cá nhân khuyến dụng.
Tuy nhiên, trong thời gian tới sẽ thu hẹp dần danh mục này lại do các thành
phần kinh tế khác có khả năng đảm nhận nh: xã hội hóa một phần thu gom,
vận chuyển rác thải; đấu thầu một số tuyến xe buýt nội đô, cung cấp nớc
sạch nhằm giảm mức đầu t của nhà nớc. Quan niệm hẹp hơn thể hiện ở chỗ,
có một loạt hàng hóa và dịch vụ nh giáo dục, dịch vụ y tế, bảo đảm không khí
sạch, cảnh quan kiến trúc, dịch vụ hành chính công do ở Việt Nam cha đợc
coi là hàng hóa nên không xếp vào danh mục HHCC. Điều này cũng hoàn
toàn phù hợp với giai đoạn cải cách hiện nay. Tuy nhiên, trong quá trình đổi
mới, dần dần danh mục các HHCC sẽ đợc bổ sung, hoàn thiện.
Để hiểu rõ vị trí, vai trò của các DNCI trong nền KTTT trớc hết chúng
ta cần tiếp cận khái niệm hàng hóa và dịch vụ công cộng (sau đây gọi chung
là hàng hóa công cộng - HHCC). Có nhiều cách quan niệm khác nhau về
16
HHCC: Một số ý kiến cho rằng HHCC là loại hàng hóa đợc cung cấp mà ngời
tiêu dùng nó không phải trực tiếp trả tiền. Một số ý kiến khác lại cho rằng
dịch vụ công là mọi hoạt động thực thi các chức năng của Nhà nớc, bao gồm
cả chức năng cai trị của bộ máy Nhà nớc đối với xã hội và chức năng cung cấp
các hàng hóa và dịch vụ phục vụ nhu cầu thiết yếu của công dân còn HHCC

chỉ là một bộ phận của dịch vụ công, HHCC xét theo nghĩa này chỉ gồm
những hàng hóa và dịch vụ phục vụ cho những nhu cầu tối cần thiết của cộng
đồng, do các tổ chức của Nhà nớc hoặc các chủ thể đợc Nhà nớc ủy quyền và
tài trợ đứng ra cung cấp, không bao gồm các hoạt động mang chức năng cai
trị. Mặc dù vậy, trớc xu hớng hiện nay là thu hẹp dần phạm vi của các loại
hàng hóa và dịch vụ không phải trực tiếp trả tiền, quan niệm về HHCC nh
cách thứ nhất không phản ánh đợc đầy đủ tính sâu sắc của khái niệm HHCC.
Thuật ngữ HHCC theo cách quan niệm thứ hai và đợc xem xét trên
khía cạnh những thuộc tính cơ bản của nó: tính không kình địch và tính không
loại trừ. Đây là những hàng hóa và dịch vụ đợc sản xuất ra nhằm thỏa mãn
nhu cầu của xã hội, đảm bảo lợi ích chung của cả cộng đồng. HHCC đợc chia
làm các loại:
Nhóm HHCC thuần túy: những hàng hóa và dịch vụ không thể chia
nhỏ và không thể quy định mức độ sử dụng đối với các đối tợng khác nhau.
Nói cách khác đó là các hàng hóa và dịch vụ mà nếu thêm một ngời sử dụng
thì không ảnh hởng đến việc ngời khác sử dụng (tính không kình địch) và khi
chúng đợc sản xuất ra không thể ngăn cấm ai đó muốn tiêu dùng (tính không
loại trừ). Các HHCC thuần túy điển hình: hệ thống đê điều phòng chống lụt
bão, hệ thống các biển báo đờng sông, đờng biển, đờng bộ, hệ thống vệ sinh
môi trờng và cảnh quan đô thị, hệ thống các phát minh khoa học. Loại HHCC
này rất khó có thể tính toán các chi phí để sản xuất ra đồng thời cũng không
thể phân bổ lợng tiêu thụ cụ thể cho mỗi thành viên của xã hội (hội việc một
17
ai đó sẽ hởng bao nhiêu hàng hóa chiếu sáng công cộng), từ đó cũng không
thể định giá cho ngời sử dụng (ai sử dụng nhiều thì phải trả nhiều tiền).
Nhóm các HHCC không thuần túy: nhóm này mang những thuộc tính
gần giống HHCC thuần túy nhng ở mức độ khác. Một số loại không thể loại
trừ nhng việc một ngời sử dụng có thể ảnh hởng đến ngời khác. Ví dụ nh trong
dịch vụ cấp giấy phép, mọi công dân đều có quyền đòi hỏi đợc cung cấp nhng
do năng lực có hạn, cơ quan có trách nhiệm chỉ có thể làm việc với từng ngời

một nên nó có phần nào tính kình địch. Một số loại khác không có tính kình
địch nhng lại có thể loại trừ nhng trên thực tế việc loại trừ rất tốn kém và
không đáng để loại trừ. Nh với một cây cầu mọi ngời có thể đi qua mà không
ảnh hởng tới việc cũng đi qua cầu của ngời khác và hoàn toàn có thể tiến hành
thu phí qua cầu nhng để thu đợc một khoản lệ phí nào đó lại phải bỏ ra những
khoản chi phí lớn hơn nhiều. Hay nh trong giáo dục bậc tiểu học và chăm sóc
sức khỏe có thể loại trừ nhng để tạo ra sự công bằng tối thiểu cho các công
dân Nhà nớc không muốn loại trừ.
Mặc dù vậy HHCC thuần túy và không thuần túy cũng chỉ có giới hạn
tơng đối. Nếu nh truyền hình ở một số nớc là không thể loại trừ và không kình
địch thì ở một số nớc khác, với sự ra đời của truyền hình cáp, hoàn toàn có thể
loại trừ ai đó muốn sử dụng. Từ những đặc điểm của các loại HHCC nêu trên,
chúng ta có thể rút ra một số nhận xét: Một số HHCC khu vực kinh tế t nhân
không muốn tham gia sản xuất và cung ứng (gọi chung là cung cấp) do tính
phi hiệu quả của nó. Nguyên tắc hoạt động của khu vực này là vì lợi nhuận
chứ không phải vì lợi ích xã hội, do đó nếu không thể tính toán một cách
chính xác chi phí cũng nh không thể loại trừ đối tợng sử dụng thì đơng nhiên
họ sẽ không làm. Một số loại HHCC khác khu vực t nhân không thể cung cấp
do chi phí đầu t quá lớn hoặc đòi hỏi công nghệ quá hiện đại, điển hình là việc
xây dựng các loại cầu lớn, mạng lới phát thanh truyền hình, đờng sá giao
thông hay công nghệ vũ trụ. Trong một số lĩnh vực cung cấp HHCC khác, khu
18
vực t nhân không đợc tham gia do luật pháp quy định. Bởi vì đây có thể là
những lĩnh vực có tầm quan trọng đặc biệt đối với sự ổn định trật tự an toàn xã
hội nh quốc phòng, an ninh hay đê điều phòng chống lụt bão. Nhng những
HHCC này lại có vai trò cực kỳ quan trọng trong việc duy trì sự ổn định
chung, dựa vào đó các hoạt động kinh tế - xã hội khác mới diễn ra thông suốt
và hiệu quả do vậy không ai khác mà chính Nhà nớc phải đảm nhiệm việc
cung cấp.
Mặc dù có sự khác biệt nh vậy nhng xét theo quan điểm lịch sử cụ thể

có thể khái quát, quan niệm về HHCC ở nớc ta hiện nay là phù hợp và thống
nhất với khoa học kinh tế hiện đại. Phù hợp với hoàn cảnh và điều kiện lịch sử
cụ thể của Việt Nam trong giai đoạn đổi mới và hội nhập mạnh mẽ hiện nay.
Về tên gọi, mặc dù cha có sự thống nhất nhng về bản chất ngữ nghĩa của thuật
ngữ và quan niệm hoàn toàn không có sự mâu thuẫn, đáp ứng các đòi hỏi của
công cuộc cải cách kinh tế hiện nay. Nghị quyết Hội nghị Trung ơng 3 (khóa
IX) tháng 9/2001 cũng đã xác định rõ hơn quan niệm về loại hình DNCI là
những doanh nghiệp chuyên sản xuất, cung ứng HHCC không vì mục tiêu lợi
nhuận nhng rất cần thiết để bảo đảm sự phát triển cân đối của nền kinh tế,
đảm bảo các mục tiêu xã hội.
Trớc thời kỳ đổi mới, trong điều kiện cơ chế kế hoạch hóa tập trung,
thị trờng không đợc thừa nhận, do đó khái niệm hàng hóa nói chung trên thực
tế cũng không đợc thừa nhận. Mọi sản phẩm, trong đó có HHCC đều do Nhà
nớc tổ chức sản xuất và nắm quyền phân phối theo cơ chế kế hoạch hóa tập
trung, thu đủ chi đủ. Trên thực tế, HHCC trong giai đoạn này đã tồn tại và giữ
vai trò không nhỏ trong việc đảm bảo mục tiêu của Nhà nớc cũng nh đáp ứng
nhu cầu nhân dân. Sự khác biệt trong quan niệm về HHCC trong thời kỳ này
biểu hiện trên 5 nội dung sau đây:
19
Thứ nhất, quan niệm dịch vụ công cộng đợc coi là HHCC: Trong cơ
chế cũ, Nhà nớc đảm nhiệm vai trò sản xuất cả HHCC và hàng hóa cá nhân
nên không thể đặt vấn đề tại sao Nhà nớc lại cung ứng HHCC. Những HHCC
thuần túy nh: hệ thống đê điều, biển báo giao thông, vệ sinh môi trờng, phát
minh khoa học thuộc vào loại dễ xác định căn cứ vào mục đích cung cấp
hàng hóa của Nhà nớc. Những HHCC nh: dịch vụ cấp giấy phép, giáo dục tiểu
học, chăm sóc sức khỏe, phát thanh và truyền hình khó xác định về phạm vi
bởi hàng hóa đợc bao cấp và phân phối theo nhóm dân c. Một mặt HHCC đợc
quan niệm khá hẹp do rất nhiều sản phẩm, dịch vụ cha đợc thừa nhận là hàng
hóa ví dụ nh: vận tải hành khách, vệ sinh đô thị, cung ứng nớc sạch. Trong khi
các dịch vụ giáo dục, y tế, an ninh, thủy nông, chiếu sáng đợc coi là nhiệm

vụ của các cơ quan sự nghiệp chứ không phải là hàng hóa. Ngợc lại có một số
dịch vụ cá nhân nhng do quan niệm của thời kỳ bao cấp phải do khu vực công
cộng cung ứng theo phơng thức cào bằng nh ăn uống công cộng, cắt tóc, nhà
ở nên nhiều tài liệu cũng xếp vào nhóm HHCC.
Thứ hai, về chủ thể sản xuất và cung cấp dịch vụ công cộng: Do Nhà
nớc nắm giữ mọi hoạt động sản xuất và cung cấp dịch vụ công cộng. Nhà nớc
có nghĩa vụ sản xuất và cung cấp HHCC góp phần vào thực thi sự công bằng,
đảm bảo quyền làm chủ của ngời lao động, đồng thời định hớng xu hớng phát
triển nói chung của nền kinh tế theo kế hoạch của Nhà nớc. Nh vậy, trong cơ
chế cũ không có các chủ thể t nhân cung cấp HHCC.
Thứ ba, về đối tợng tiêu dùng HHCC: Khía cạnh này không có sự khác
biệt lớn vì trong hai cơ chế quản lý đối tợng đều là các thành viên trong xã
hội. Sự khác nhau chủ yếu ở chỗ cung cấp hàng hóa trong giai đoạn trớc đổi
mới có đạt hiệu quả cao hay không. Có thể khẳng định rằng các HHCC trong
giai đoạn trớc đổi mới đợc cung ứng và tiêu dùng cha đạt hiệu quả cao. Hiện t-
ợng "ngời ăn không hết, kẻ lần chẳng ra" tơng đối phổ biến (đầu nguồn thì để
nớc máy chảy tràn, lãng phí trong khi cuối nguồn nớc máy lại không thể tự
20
chảy đợc). Một trong những nguyên nhân là do khi đó giá nớc máy đợc chi trả
theo hình thức khoán sử dụng theo đầu ngời. Các thành viên trong xã hội tiêu
dùng các HHCC không phải trực tiếp trả tiền nhng gián tiếp thông qua thuế.
Lợi dụng sơ hở quản lý dẫn đến tình trạng tiêu dùng lãng phí HHCC diễn ra ở
nhiều nơi với cấp độ trầm trọng, làm cho rất nhiều ngời khác không đợc hởng
thụ chúng (ví dụ sự lạm dụng và thất thoát trong cung ứng điện, nớc, giao
thông công cộng).
Thứ t, về quan hệ cung cầu HHCC: Trong cơ chế quản lý cũ, đờng
cầu tiêu dùng HHCC luôn ở mức tối đa vì: thứ nhất, nhu cầu của ng ời dân
cả HHCC và hàng hóa cá nhân luôn lớn hơn cung thực tế; thứ hai, Nhà nớc
là chủ thể cung cấp và ngời tiêu dùng không phải trả tiền cho việc sử dụng.
Do vậy, trên thị trờng luôn có sự thiếu hụt và Nhà nớc thờng phải áp dụng

chế độ tem phiếu hoặc các biện pháp hành chính khác để điều chỉnh quan
hệ cung - cầu.
Thứ năm, về hiệu quả cung cấp HHCC: Đánh giá hiệu quả cung cấp
HHCC là công việc rất khó khăn, đặc biệt là trong cơ chế quản lý cũ. Tuy
nhiên, thời kỳ trớc 1975, một số HHCC cũng đã đợc cung cấp tơng đối tốt,
thỏa mãn một phần quan trọng các nhu cầu của nhân dân về các hàng hóa này
nh: giáo dục, y tế, văn hóa văn nghệ Thời kỳ khủng hoảng kinh tế vào thập
kỷ 80 (thế kỷ XX), việc cung cấp HHCC trở nên bất cập, mức độ thiếu hụt
ngày càng trầm trọng. Bớc vào thời kỳ đổi mới, cùng với yêu cầu phát triển
nhanh thì tình trạng lợi dụng thị trờng HHCC để trục lợi cá nhân ngày càng
phát triển. Việc đánh giá hiệu quả tuy đã có những tiêu chí định lợng nh áp
dụng các đơn giá định mức cho từng chuyên ngành cụ thể, lắp đặt đồng hồ đo
đếm điện, nớc; bãi bỏ chế độ dùng khoán theo đầu ngời
1.1.2.4. Về mô hình tổ chức, cung cấp các hàng hóa công cộng
Trên cơ sở tiêu chí phân định HHCC, xác định các mô hình tổ chức
quản lý sản xuất và cung cấp HHCC nhằm tiết kiệm chi phí nhng vẫn đạt đợc
21
hiệu quả xã hội cao đòi hỏi phải rất linh hoạt, xuất phát từ thực tế có nhiều
cách tổ chức quản lý cụ thể nh:
Một là: Nhà nớc trực tiếp cung cấp thông qua hoạt động của các cơ
quan Nhà nớc, các DNCI. Một số tổ chức nằm trong hệ thống các cơ quan
hành chính Nhà nớc hay các tổ chức sự nghiệp của Nhà nớc đảm nhiệm cung
cấp các dịch vụ thuộc hạ tầng xã hội nh giáo dục, chăm sóc sức khoẻ.
cungMột số đợc tổ chức theo mô hình các doanh nghiệp cung cấp các loại
hàng hóa và dịch vụ do Nhà nớc đặt hàng hoặc giao kế hoạch thực hiện theo
giá phí Nhà nớc quy định, đây chính là các DNCI. Có loại hình này là do quy
trình cung cấp của một số HHCC tơng tự nh quy trình cung cấp các hàng hóa
và dịch vụ thông thờng: nghĩa là đã có những quy định rõ về việc mỗi ngời
phải làm, các đầu vào đầu ra đã có quan hệ xác định, từ đó hoàn toàn có thể
tính đợc chi phí và mở ra khả năng hoàn thành nhiệm vụ với chi phí thấp nhất.

Do vậy, nó phải đợc vận hành theo nguyên lý doanh nghiệp, hạch toán kinh
doanh nhng không phải với bất kỳ chi phí nào. Bởi vậy các DNCI cung cấp
các HHCC thờng hoạt động trong các lĩnh vực thuộc hạ tầng kỹ thuật, chiếu
sáng công cộng, vệ sinh môi trờng, sửa chữa đờng sá.
Hai là: Nhà nớc không trực tiếp sản xuất, tùy theo khả năng và điều
kiện cụ thể, khu vực kinh tế t nhân cũng có thể tham gia dới các hình thức cơ
bản nh: trợ cấp cho các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân trong việc cung cấp
các HHCC theo đúng yêu cầu của Nhà nớc: giá cả, chất lợng, đối tợng phục vụ
đồng thời đảm bảo đợc lợi ích của các chủ thể cung cấp. Thông qua đấu thầu
ký hợp đồng với các chủ thể cung cấp, đây là hình thức Nhà nớc mua lại các
HHCC và giữ quyền kiểm soát thông qua hợp đồng. Chuyển một số lĩnh vực
sang cho khu vực t nhân cung cấp trên cơ sở hạn chế độc quyền, thông qua
quá trình cổ phần hóa, bán, cho thuê DNNN. Khuyến khích và tạo điều kiện
cho các cá nhân và tổ chức, đặc biệt là các tổ chức phi chính phủ hay các tổ
chức từ thiện, tham gia cung cấp các HHCC trên cơ sở không vì lợi nhuận.
22
Xét trên khía cạnh các hàng hóa cá nhân với t cách là bộ phận nằm
ngoài các HHCC nói trên, nghĩa là có cả hai đặc điểm kình địch và dễ loại trừ:
Nhóm những cá nhân có tính công cộng: những hàng hóa và dịch vụ
này thờng ít có tính kình địch nhng có thể loại trừ và việc loại trừ là cần thiết
do chi phí gia tăng khi thêm một ngời tiêu dùng là lớn nh: điện, nớc, viễn
thông, khí đốt. Đặc điểm của các ngành này là thờng có lợi thế nhờ quy mô do
đó dễ dẫn tới độc quyền, loại bỏ cạnh tranh gây tổn hại đến ngời tiêu dùng;
mặt khác đây là những ngành có vai trò cực kỳ quan trọng đối với sự phát
triển kinh tế của mỗi quốc gia. Với loại hàng hóa này, Nhà nớc thờng nắm
hoặc kiểm soát chặt chẽ việc cung cấp và nhằm hớng tới sự công bằng chỉ có
thể đảm bảo cung cấp một lợng nhỏ nh nhau cho tất cả mọi ngời (thông qua
các dịch vụ giá rẻ) còn nếu muốn sử dụng nhiều hơn phải trả tiền nhng nếu sử
dụng ít hơn thì không đợc hoàn lại hay khấu trừ phần cha sử dụng; hoặc áp
dụng giá phí khác nhau đối với những vùng có mức sống chênh lệch. Với mục

tiêu xã hội này, việc thành lập các DNCI nhằm cung cấp một phần các hàng
hóa dịch vụ nói trên là phù hợp.
Có nhiều địa bàn khu vực t nhân không muốn cung cấp do sức mua
quá thấp hoặc chứa đựng nhiều yếu tố rủi ro, ví dụ nh cung cấp các hàng hóa
cho vùng sâu, vùng xa, miền núi, hải đảo (ở Việt Nam có các chơng trình cung
cấp muối I-ốt, thuốc chữa bệnh, dầu hỏa, giấy viết cho đồng bào dân tộc). Để
đảm bảo sự phát triển cân đối giữa các vùng và thiết lập công bằng xã hội.
DNCI là tổ chức thích hợp để đảm đơng nhiệm vụ này.
Một số loại hàng hóa khác Nhà nớc không muốn khu vực t nhân tham
gia cung cấp do chúng có tính hai mặt: lợi và hại, trong đó cái hại đặc biệt
nguy hiểm: sản xuất các chất độc, chất cháy, vũ khí, các loại thuốc bào chế từ
các loại ma túy. Việc Nhà nớc nắm lấy độc quyền cung cấp là cần thiết nhng
không thể kinh doanh vì lợi nhuận, do vậy hình thức DNCI sẽ là sự lựa chọn
hợp lý.
23
Ngoài ra, DNCI còn đảm nhận các lĩnh vực hoạt động có tính chiến l-
ợc đối với sự phát triển kinh tế - xã hội: cung cấp các hàng hóa, dịch vụ thiết
yếu, đặc biệt là trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng kỹ thuật: giao thông, thủy lợi,
điện, nớc sạch, thoát nớc, chiếu sáng công cộng, bu chính viễn thông; kết cấu
hạ tầng xã hội: giáo dục, y tế, công viên - cây xanh - vờn thú, môi trờng đô
thị, nghiên cứu khoa học cơ bản và trong lĩnh vực đảm bảo quốc phòng an
ninh. DNCI góp phần quan trọng khắc phục những khiếm khuyết của thị tr-
ờng, những ngành, lĩnh vực có độ rủi ro cao, đòi hỏi đầu t lớn nhng lại
chậm thu hồi vốn, những ngành có lợi nhuận và tỷ suất lợi nhuận trên vốn thấp
và đặc biệt là những ngành mà Nhà nớc cấm. Những ngành này mặc dù rất
cần thiết và tạo điều kiện cho phát triển sản xuất nhng các thành phần kinh tế
khác không muốn đầu t, hoặc không đủ khả năng, cha đủ điều kiện triển khai
thì DNCI là bộ phận đảm đơng nhiệm vụ này tạo nên sự cân bằng cho nền
kinh tế, tạo điều kiện cho tái sản xuất đợc trôi chảy, góp phần đắc lực vào quá
trình CNH, HĐH đất nớc.

Tính đặc thù của DNCI đợc quy định bởi những lý do sau:
- Thứ nhất: trong cơ cấu hàng hóa, có một bộ phận hàng hóa cá nhân
với tính chất đặc thù của loại hàng hóa này là tính cạnh tranh và tính loại trừ.
Một bộ phận hàng hóa khác không thể do thị trờng cung cấp vì nhiều lý do
hoặc nếu thị trờng cung cấp thì cũng không đủ số lợng và không đáp ứng yêu
cầu, hoặc thị trờng không muốn cung cấp, đó là HHCC. J.E.Stiglitz (ngời Mỹ,
từng đợc giải Nôbel về Kinh tế năm 2001) cho rằng, HHCC có hai đặc tính
quan trọng là: "Thứ nhất, chúng không bắt cá nhân nào phải trả thêm tiền khi
hởng lợi HHCC hay chi phí cận biên bằng 0 khi tăng lên một đơn vị cá nhân
sử dụng. Thứ hai, nói chung thật là khó hoặc không thể không cho các cá
nhân hởng lợi từ HHCC". Với đặc điểm trên, thị trờng không cung cấp hoặc
không thể cung cấp HHCC vì chi phí quá lớn, thu hồi vốn chậm hoặc khó thu
hồi. Có những lĩnh vực, HHCC có thể đem lại lợi nhuận cho doanh nghiệp nh-
24
ng nếu để thị trờng đầu t thì các doanh nghiệp t nhân không thấy hết tầm quan
trọng của hàng hóa mà trớc hết là tính đến mục tiêu lợi nhuận. Nếu chỉ tính
đến lợi nhuận sau khi bỏ vốn đầu t sẽ không bảo đảm mục tiêu sử dụng HHCC
của Nhà nớc. Và với đặc điểm chi phí bằng 0 khi tăng thêm một đơn vị ngời
sử dụng thì Nhà nớc cung cấp loại hàng hóa này tốt hơn t nhân. Điểm tốt hơn
ở đây không chỉ ở chỗ Nhà nớc đóng vai trò trong việc phân phối HHCC mà vì
nếu t nhân đầu t thì họ sẽ thu tiền tăng thêm khi tăng thêm một cá nhân sử
dụng, nh vậy ngời tiêu dùng sẽ không muốn sử dụng hàng hóa này dẫn tới tình
trạng HHCC đợc sử dụng dới mức trung bình.
- Thứ hai: những lĩnh vực mà khu vực t nhân không muốn, không thể
hay không đợc cung ứng. Những hàng hóa mà cá nhân không muốn cung ứng
vì độ rủi ro cao (nh chuyển muối lên vùng cao) và tính phi lợi nhuận của nó;
có những hàng hóa t nhân không thể làm đợc vì không đủ vốn hay trình độ
công nghệ quá cao đối với một doanh nghiệp (điển hình nh các công trình lớn
thuộc kết cấu hạ tầng kỹ thuật) hay những hàng hóa mà t nhân không đợc
tham gia do pháp luật quy định đối với lĩnh vực có tầm quan trọng đặc biệt

đến sự ổn định, trật tự an toàn xã hội.
1.2. Quá trình hình thành Doanh nghiệp nhà nớc và
Doanh nghiệp công ích ở Việt Nam
1.2.1. Sơ lợc quá trình hình thành doanh nghiệp nhà nớc ở Việt
Nam
Từ khi giành đợc độc lập ở miền Bắc (1954) và thống nhất đất nớc
(1975) cho đến thời kỳ đổi mới, DNNN đợc thành lập và phát triển gắn liền
với lịch sử đấu tranh giành độc lập dân tộc và xây dựng CNXH. Tuy nhiên, do
đặc điểm kinh tế - xã hội của đất nớc ta có nhiều điểm khác biệt với các nớc
XHCN khác nên quá trình hình thành cũng có một số điểm đặc thù cả về quy
mô, tỷ trọng, tính chất.
25