TRƯỜNG Đ ẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM

KHOA TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC

PGS. TS. SỬ ĐÌNH THÀNH (Chủ biên)
TS. BÙI THỊ MAI HỒI

LÝ THUYẾT

NHÀ XUẤT BẢN
ĐẠI HỌC QUỐC GIA TP. Hồ CHÍ MINH


TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TÊ
KHOA TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC

PGS.TS. SỬ ĐÌNH THÀNH (

biên)

TS. BÙI THI MAI HỒI

LÝ THUYẾT

TẢI CHÍNH CƠNG
(C hương trìn h d à n h cho Đ ạ i học)

NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC QUỐC GIA
TP. HỒ CHÍ MINH - 2009

LỞ I N Ú I Đ Ẩ U

ự phát triển nền kinh tế Việt Nam vận hành theo cơ
chế thị trường hiện đại ngày càng khẳng định rõ nét vai
trò của Chính phủ trong việc khắc phục thất bại thị
trường và tái phân phối thu nhập xã hội. Đi kèm theo
đó, Chính phủ Việt Nam đã thành cơng về cơ bản trong việc
cải cách chính sách tài chính cơng, chủ động khai thác, phân bổ
và sử dụng nguồn lực tài chính xã hội một cách có hiệu quả và
hiệu lực.
Trong bối cảnh đổi mới của thực tiễn, cần thiết phải
trang bị cho sinh viên ở bậc đại học thuộc khối ngành kinh tế
những kiến thức về lĩnh vực tài chính cơng. Học phần Lý thuyết
Tài
chínhCơng chính thức được đưa vào chương trình giảng
dạy ở Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh kể từ
năm 2006. Giáo trình Lý thuyết tài chính cơng chính dược biên
soạn theo chương trình đào tạo cấp dộ đại học trong bối cảnh
trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh đang nỗ lực
thực hiện đổi mới chương trình giảng dạy theo hiện đại phù
hựp với bốì cảnh hội nhập của nền kinh tế.
Đặc điểm nổi bật của giáo trình Lý thuyết tài chính cơng
là được xây dựng trên nền tảng của khoa học kinh tế, nghiên
cứu lựa chọn hành vi can thiệp của chính phủ trong điều kiện
giới hạn nguồn lực. Rút kinh nghiệm ở lần biên soạn đầu tiên,
trong lần tái bản này chúng tôi điều chỉnh nội dung học thuật
của các chương sao cho đơn giản hơn, đồng thời nâng cao tính
hiện đại của mơn học, qua dó tạo nền tảng giúp cho sinh viên



tiếp tục nghiên cứu chuyên sâu ở cấp cao học; có bổ sung phần
bài tập để giúp cho sinh viên tự thực hành và nghiên cứu.

Giáo trình Lý thuyết
tàichính
biên soạ
chương, được chia thành 4 phần. Phần 1 gồm chương 1 và
chương 2, tập trung nghiên cứu tổng quan khu vực cơng và tài
chính cơng, hiệu quả và cơng bằng xã hội. Phần 2 gồm chương 3
và chương 4, nghiên cứu về chính sách chi tiêu của chính phủ.
Phần 3 gồm chương 5, chương 6 và chương 7, nghiên cứu hệ
thống thuế. Và phần 4 gồm chương 8 và chương 9, nghiên cứu
ngân sách nhà nước và tài trợ bội chi. Tham gia biên soạn giáo
trình này:
Phó Giáo sư, Tiến sỹ Sử Đình Thành, chủ biên.
Tiến sỹ Bùi Thị Mai Hồi.

Cuốn giáo trình Lý thuyết tài chính Cơng đã được Hội
đồng khoa học của
nhàtriỀtng thẩm định và cổng là giáo
trình chuẩn của Trường kể từ năm 2008. Mặc dù, tập thể tác giả
đã rất nỗ lực để bổ sung và hoàn chỉnh trong lần tái bản này,
song chắc chắn rằng không thể tránh khỏi những thiếu sót. Tập
thể tác giả mong nhận được nhiều ý kiến đóng góp của đồng
nghiệp, bạn đọc, và sinh viên để lần tái bản sau ấn phẩm dược
hồn thiện hơn.
Mọi ý kiến đóng góp vui lịng

về


chỉ

Email:
Thay mặt tập thể tác giả
PGS.TS. Sử Đình Thành,


Chutíng
1

UHU uực cOnG un TÀI CHfnH cQnG
Cho đến hiện tại, chính phủ và khu vực cơng có vai
trị như th ế nào trong nền kinh tế là một trong những chủ
đề gây tran h luận nhiều nhất trong các học thuyết kinh tế
cô điển và hiện đại. Chương này tập trung đánh giá tổng
quan về lĩnh vực cơng, tài chính cơng và giải thích tại sao
nó là lĩnh vực nghiên cứu quan trọng. Khởi đầu của chương
chúng ta thảo luận khu vực cơng là gì? Tiếp đến trìn h bày
vai trị của tài chính cơng đối với sự phát triể n nền kinh
tế thị trường, đặc biệt có gắn với đặc điểm p h át triển của
Việt Nam. Cuối cùng, đánh giá sự phát triển tài chính
cóng qua các giai đoạn phát triển của nền kinh tế thị
trường.

I.

KHU

Vực CÔNG


1. Khái niệm khu vực cơng

Có nhiều lý do vì sao phải nghiên cứu khu vực công.
Lý do đơn giản là để hiểu được chính phủ vận hàn h như
th ế nào. Ớ góc độ khác, hiểu được nguyên tắc kinh tế khu
vực cơng để xây dựng m ột chính phủ hiệu quả hơn. Hiểu
đầy đủ khu vực công, chúng ta không chỉ hiểu chính phủ
1


phân bổ nguồn lực như th ế nào mà còn hiểu quyết địnl
chính trị của các cử tri và các cơ quan dân cử được chuyểr.
vào chính sách cơng như th ế nào. Hiểu được khu vực cơr.g
chúng ta có thể hiểu được tổng th ể chính phủ nên làm cá.
gì và tại sao. Nghĩa là hiểu h o ạt động gì được thực hiện
bởi -chính phủ và hoạt động gì nên để cho th ị trường.
Về lịch sử, khi nhà nước ra đời12, n ền kinh tế - xã hội
được chia th à n h hai khu vực: khu vực công và khu vực tư
nhân. Gắn liền khu vực cơng phản án h h o ạt động kinh tế,
chính trị được tiến hành bởi nhà nước. Ngược lại, khu vực
tư n hân là khu vực phản ánh các ho ạt động do tư nhân
quyết định. Như vậy, xét trê n góc độ này, th ì sự phân biệt
giữa khu vực tư và khu vực cơng là hồn tồn dựa vào tính
chất sở hữu và quyền lực chính trị. Có lẽ đây cũng là tiêu
thức căn bản để phân biệt cụ th ể n h ấ t giữa 2 khu vực. Một
cơ quan hay đơn vị được xếp vào khu vực cơng có đặc điểm
sau:
■

Trong m ột chế độ dân chủ, những người chịu

trách nhiệm lãnh đạo các cơ quan công lập đều
trực tiếp hay gián tiếp được công chúng bầu ra
hoặc được chỉ định.

■

Các đơn vị trong khu vực công được giao m ột số
quyền hạn n h ất định có tín h chất b ắ t buộc, cưỡng
chế mà các cơ quan tư n h â n không th ể có được.
Chẳng hạn, chính phủ có quyền buộc công chúng

1 Nhà nước là một tập hợp các thể chế nắm giữ các công cụ cưỡng chế hợp
pháp, thi hành trên một vùng, lãnh thổ nhất định và người dân sống trên
lânh thổ đó dược tổ chức thành một xã hội; Hiểu theo nghĩa hẹp, nhà nước là
chính quyền dân sự của một quốc gia. Chính quyền ở đây có nghĩa là những
người nắm giữ các vị trí quyền lực trong nhà nước. Chính quyền được tổ chức
thành ba bộ phận riêng biệt, mỗi bộ phận được phân công một nhiệm vụ nhất
định. Một lả lập pháp, có vai trị làm luật; hai là hành pháp (chính phủ) chịu
trách nhiệm thi hành luật pháp; ba là tư pháp có tránh nhiệm làm sáng tỏ và
vận dụng luật pháp”.

2


phải nộp thuế, thi h àn h nghĩa vụ quân sự, tịch
thu tài sản...
Theo đó, có thể nêu ra một
vực công sau đây:

hoạt động thuộc khu


■ Hệ thống các cơ quan công quyền:
Hệ thông các cơ quan quyền lực của nhà
nước, gồm các cơ quan lập pháp, tư pháp và
h àn h pháp từ trung ương đến địa phương;
Hệ thống
an ninh;

quốc phòng

và

các

cơ quan

-

Hệ thống các đơn vị cung cấp dịch vụ công
(giáo dục, y tế, thể dục th ể thao...);

-

Hệ thống cơ quan cung cấp an sinh xã hội.

■ Hệ thống các đơn
-

vịtế


nước:

Các doanh nghiệp nhà nước (phi tài chính);

-

Các định chế tài chính;

-

N gân hàng trung ương;

-

Các đơn vị
hoạt động.

được

nhà

nước

cấp

vốn

3



Khu vực công

2. Khu vực công và những vân đê' kinh tế cơ bản

Khi nghiên cứu về quy luật khan hiếm, kinh tế học đã
chỉ ra các vấn đề cơ bản m à các nền kinh tế phải giải
quyết để phân bổ tối ưu nguồn lực khan hiếm của mình:
-

Sản xuất cái gì?
Sản xuất cái đó như th ế nào?

-

Sản xuất cái đó cho ai?

Như mọi lĩnh vực của kinh tế học, khu vực công cũng
liên quan trực tiếp đến giải quyết các vấn đề cơ bản trê n
trong quá trìn h phân bổ nguồn lực cơng. P h ân bổ nguồn
lực của khu vực công liên quan đến sự lựa chọn cơng, vai
trị của chính phủ và cách thức can thiệp của chính phủ
vào nền kinh tế... Trong khi đó, phân phối của khu vực tư
nhân hồn tồn chịu sự chi phôi bởi cơ chế thị trường. Cơ
4


chê thị trường với quy luật khan hiếm, quy luật cung cầu,
quy luật giá trị... yêu cầu sự phân bể nguồn lực phải tôi ưu,
lây lợi nhuận là mục tiêu phân bổ. Dù là vậy, cơ chế thị
trưừng không thể chi phôi hết mọi hoạt động của nền kinh

tê — xã hội. Có những hoạt động khơng thể lấy sự tơi đa
hóa lợi nhuận là mục tiêu phân bổ, chẳng h ạn như công
bằng và ổn định kinh tế. Trong trường hợp này cần phải
áp dụng cơ chế phi thị trường của chính phủ để diễu tiế t
cách thức phân bổ của thị trường, khắc phục th ấ t bại của
thị trường. Đây cũng chính là cơ sở để hình th à n h nên
n ền k in h t ế h ỗn hỢp.
■. , I

,,

..

*. { T , .

Như vậy, đốì với khu vực cơng, khi nghiên cứu giải
quyết các vấn đề cơ bản của kinh tế học trong phân bổ
nguồn lực cần chú ý đến các vấn đề:
Xác định các hoạt động mà khu vực cơng có thể
tham gia và cách thức tổ chức các h o ạ t động đó.
Dự đốn và tiên liệu các tác động hay hậu quả
các hoạt động của chính phủ có th ể gây ra cho
nền kinh tế và khu vực tư nhân.
,

-

■

d.o

•< niYỴíí

>01
■

:

;V

í •

!í •. ị; ■

Đ ánh giá các kịch bản của chính sách cơng. Có
thế' dựa vào phương pháp thực chứng hay phương
pháp chuẩn tắc2.

n ó VỴ

00 ortro-i

jo n ị u í ỵ r r

■: • ; ị:i

; Úm

fmk;]'

!ịụ í


(Y,

:;r|f|
O oy

0 /i;; \; rá;

’. ) 0 / 1

iO

:.;V
i

■

o : ** ;

:ị

wO

j

ribOọ

i*. Y

i


íiịỊì.ỉị)
lio i đ

ì

ob

V' i ; í ■ Or,. í’

n k iịn

O fit)

0 i.:j í á / í q

/Jinơo

0 )JV i j fl /í

tq n . ổ ì

O lio

¿I

’VƠ u n

íiủ ù


UỎỴ ij(io

" ”
7
i. O; rio
;í>j
Với phương pháp thực chứng, các nhà kinh tê không chỉ chủ yếu tập trung
phân tích hậu quả chính sách cụ thể, mà cịn miêu tả các hoạt động của khu
vực cơng và các lực lương chính trị, kinh tế làm cho các chương trình, chính
sầch cụ thể này tồn tại. Khi các nhà kinh tế vượt ra ngồi sự phân tích thuần
túy của kinh tế học thực chứng, họ sẽ chuyển sang phân tích'chuẩn tắc. Phân
tíẹlì chuẩn tắc liên quan đến việc đánh giá, xem xét các chính sách khác nhau
vận hành tốt ở mức nào và việc xây dựng các chính sách mới sao cho phù hợp
với các mục tiêu nhất định.

2~

5


II. TÀI CHÍNH CƠNG VÀ VAI TR Ị CỦA CHÍNH PHỦ
1. Khái niệm tài chính cơng

Khái niệm tài chính cơng có quan hệ ch ặt chẽ với khu
Vực cơng và được sử dụng để đối lập với khái niệm tà:
chính tư.
ir.rítí ¡TÍ-'..

T h ật vậy, nhìn lại lịch sử ra đời và p h á t triể n của
phạm trù, tài chính có thể thấy, khi nhà nước xuất hiện thi

đồng thời cung xuất hiện các khoản chi tiêu về quản lý
hành chính, tư pháp, quốc phịng nhằm duy trì quyền lực
chính trị của nhà nước và những khoản chi tiêu này được
tài trợ từ các nguồn tài chính đóng góp của xã hội như:
thuế, cơng trái... Từ đây, phạm trù tài chính cơng đã bắt
đầu xuất hiện như là m ột khái niệm dùng để phản ánh
những hoạt đông tài: chính gắn liền với chủ th ể nhà nước.
Thep dòng thời gian, sự tiếp cận khái niệm tà i chính cơng
cũng có sự khác nhau giữa các nhà kinh tế, sở dĩ như vậy
là vì bối cảnh kinh tế xã hội đã làm thay đổi quan niệm về
1 ¿Vi q :' ■ ị s oọ, Ufiq ăĩỉừlõ BUO yn
vai trò cua nhà nước.
.J X S f lil t u ‘Ạ íV u rl> j B V

Định nghĩa về tài chính cơng có thể được tìm thấy
,
trong tác phấm của Ạ.Smith, trong đó vê nguyên tăc A.
Smith xuất p h ầt từ hệ thơng kinh tê gia đình và ngun
tắc này được rú t ra vận dụng cho tài chính cồng, trước h ế t
là cho ngân sách nhà nước - hàng năm ngân sách nhà
nước phải cân đối và tuân thủ một số nguyên tắc cơ bản
của khu vực công. Quan điểm của các nhà kinh tế cổ điển
chủ yếu cho rằng, tài chính cơng là khoa học nghiên cứu sự
tài trợ các khoản chi tiêu cơng.
60 .gíĩõ n p p díỉỊíío sụp ợcđ floBr 0Ệb mg

v;:u.nj •'*H'í y fj[f

í ri


) n r\ú

i 'Á ruin oi;".: . :'tì;’ ;0

:q

tq 'gnưudq ị V

Tài chính cơng được hiểu theo nghĩa rộng là tài chính
khu vực cơng. Góc tiếp cận này thơng thường đươc n h à
quản trị công sử dụng để xây dựng chính sách cơng và
phân tích quy mơ nợ cơng, qua đó đánh giá nguy cơ tiề m
„0li:-1 mi.
év
ji>J f-Ịắri*nftv
an nợ cơng đơi với quốc gia. iheo quan điẽm này, nợ công 6
6


bao gồm: nợ chính phủ; nợ của chủ thể khác nhưng được
chính phủ bảo lãnh thanh tốn; các khoản nợ công
ngầm định và nợ b ất thường. Ngân h àn g T hế giới và Quỹ
Tiền tệ Quốc tế cũng tiếp cận tài chính cơng theo nghĩa
rộng trong việc xây dựng các tiêu chuẩn m inh bạch khu
vực công và hướng dẫn quản lý nợ công cho các nước trê n
th ế giới.

Tiếp cận theo nghĩa hẹp, tài chính cơng chủ yếu được
giới h ạn trong phạm vi thu, chi của khu vực chính phủ (thu
- chi ngân sách nhà nước). Thật vậy, khi bàn về tài chính

cơng, sách giáo khoa Tài chính cơng của Trường Đại học
Sài Gịn viết: “
Tài
chính cơng có đối tượng là nghi
hoạt động của quốc gia,
khi quốc gia sử dụ
thuật đặc biệt gọi là kỹ thuật tài chính cơng: cơng phí,
thuế, cơng trái, thay đổi giá
trcủa đơn
sách..”3. Giáo sư Harvey. Rosen cho rằng tài chính cơng là
“lĩnh vực kinh tê' học phân tích thuế và chính sách chi tiêu
của chính
p h ủ ”4.T
. heo quan điểm của chúng tôi, trong
phạm vi của chương này, tài chính cơng tiếp cận theo
nghĩa hẹp lĩnh vực
kinh tế học
quan đ
hoạt động thu
chicủa
chính Đâ
thành chính sách tài khóa - một cơng cụ vơ cùng quan
trọng để chính phủ phối hợp cùng chính sách tiền tệ kiểm
sốt kinh tế vĩ mơ theo cơ chế kinh tế thị trường.
Như vậy, với cách tiếp cận này, phạm trù này hàm
chứa các nội dung: một là, trong khuôn khổ của m ột quốc
gia, tài chính cơng thuộc hình thức sở hữu nhà nước và
qc hội là cơ quan quyền lực tối cao của m ột quốc gia có
quyền áp đ ặ t mọi khoản thu chi của quốc gia; chính phủ bộ phận h àn h pháp được quốc hội trao quyền điều h àn h
chính sách tài khóa: thu, chi ngân sách; hai là, khâu tài *1

3 Tài
1 Public

chính

,cơng tủ sách Đại học Sài Gòn, 1974, trang 49.
finace, Trường Đại học Princeton, trang 581.

7


chính này hoạt động khơng vì lợi nhuận; ba là, tài chính
cơng cung cấp hàng hóa cơng, gắn liền với nhu cầu thiết
yếu của đời sông xã hội. Mọi người dân có th ể tiếp cận và
sử dụng những hàng hóa do khâu tài chính này cung cấp
mà khơng phải trả tiền , hoặc có trả nhưng khơng theo cơ
chế giá cả thị trường. Hay nói cách khác, vấn đề “
hưởng
tự do không p h ả i trả
trong hoạt động tài chính cơng.
Tóm lại, xác định phạm vi khu vực cơng và tài chính
cơng là cơng việc r ấ t phức tạp, hiện còn nhiều tra n h luận.
Nguyên nhân là do nền kinh tế th ị trường hiện đại đã làm
thay đổi đáng kể vai trị của chính phủ; giữa khu vực
cơng và khu vực tư có sự đan xen trong việc cung cấp hàng
hóa cơng.
2. Vai trị của chính phủ

Q trìn h p h át triể n và hoàn th iện chức năng của
nhà nước gắn liền với sự p h át triể n của xã hội từ nền k in h

tế hàng hóa đơn giản, tự do cạnh tra n h đến nền kinh tế
thị trường hiện đại.
Trong nền kinh tế hàng hóa đơn giản và kinh tế th ị
trường tự do cạnh tra n h , nhà nước chỉ có chức năng cai trị
với những hoạt động cơ bản: quản lý h à n h chính, trậ t tự
xã hội, an ninh quốc phòng. Các hoạt động kinh tế n ằm
ngoài chức năng của nhà nước. Quy mô kinh tế lúc bấy giờ
nhỏ bé và chịu sự chi phơi hồn tồn bởi cơ chế tự điều
tiế t của thị trường. Đại diện cho những người đề cao tư
tưởng tự do kinh tế thời kỳ này là w. Petty, F. Quesnay,
nổi b ật là A. Sm ith với lý thuyết “bàn tay vơ h ìn h ”, và sau
đó là Leon W alras. Cách đơi xử của nhà nước với nền k in h 5

5 Vân đề người hưởng thụ tự do nẩy sinh khi chi phí chỉ một người gánh chiịu
nhưng lợi ích thì nhiều người hưởng.

8

tilà h


tế lúc bấy giờ được tóm tắt bằng từ “lassez-faire” - hãy để
mặc nó.
Tư tưởng tự do kinh tế, kinh tế nằm ngoài phạm
vi quan tâm của nhà nước mất dần chỗ đứng vào đầu
th ế kỷ XX và nhường chỗ cho một quan điểm mới: nền
kinh tế cần có sự can thiệp của nhà nước, nhà nước phải
trở th àn h m ột chủ thể kinh tế, 'phải có vai trị tích cực
hơn. Trong thực tiễn, hàng loạt sự kiện cho thấy nền kinh
tế tự do cạnh tran h m ất dần tính ổn định tự th â n của nó:

Khủng hoảng kinh tế mang tính chu kỳ, th ấ t nghiệp, lạm
p h á t đã trở th àn h nỗi ám ảnh thường trực đối với nền
k in h tế tư bản, đặc b iệt cuộc khủng hoảng kinh tê th ế giới
1929 - 1933 là dấu hiệu rõ nét cho thấy kinh tế thị trường
tự do với cơ chê tự điều chỉnh của nó khơng cịn đủ để duy
trì sự p h át triể n ổn định nền kinh tế. Theo Keynes, khủng
hoảng kinh tế và th ấ t nghiệp là do thiếu sự can thiệp của
nhà nước.
Trong tác phẩm “Kinh tế học” của m ình, Samuelson
cũng khẳng định nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị
trường nếu khơng có sự can thiệp của nhà nước thì giống
như chỉ vỗ tay bằng m ột bàn tay. Nhà nước trong giai đoạn
h iện đại có nhiều chức năng với nhiều sứ m ệnh khác nhau.
N hà nước m ang sứ m ệnh của người cảnh sá t và của quan
tịa trong việc giữ gìn trậ t tự, ngăn chận mọi h àn h vi vi
phạm pháp luật của các thê lực trong và ngoài nước và
phán xét các hành vi đó; nhà nước mang sứ m ệnh của m ột
nhà sản xuất trong việc tạo ra nhiều của cải vật chât cho
xã hội; nhà nước lại có sứ mệnh phải chăm lo phúc lợi và
an sinh xã hội. Tóm lại, nhà nước khơng chỉ là một hệ
thông cai trị với các cơ quan quản lý hành chính và an
ninh mà cịn là một hệ thống phục vạ, m ột hệ thơng điều
chỉnh chủ động và có quyền lực tồn tại bên cạnh cơ chê thị
trường đề khắc phục những khiếm khuyết của thị trường.
9


Đó là mơ hình kinh tế hỗn hợp: chính phủ - khu vực công
và khu vực tư.
Trong thực tiễn, tuy cùng là mơ hình kinh tế hỗn hợp,

nhưng vai trị của chính phủ ở mỗi nền kinh tê trong mỗi
giai đoạn p h át triển có khác nhau. N hìn chung, có thể
khái qt sự thay đổi vai trị chính phủ từ sau cuộc chiến
tran h th ế giới lần thứ hai cho đến nay như sau:
■

G iai đ o ạ n 1950 -1970

Từ sau cuộc chiến tra n h th ế giới lần thứ hai, các nền
kinh tế đều cho rằng chính phủ có vai trị rấ t quan trọng
đôi với sự p h át triển kinh tế xã hội và th iế t lập chính
sách p h át triển kinh tế theo mơ hình hướng nội. Trong mơ
hình này, chính phủ được coi là người quyết định sự phân
bổ mọi nguồn lực trong xã hội thông qua các chương trìn h
kế hoạch hóa sản xuất kinh doanh; khu vực doanh nghiệp
nhà nước ngày càng bành trướng trong hệ thông kinh tế
và lấn á t hoạt động kinh doanh của khu vực tư. Tuy nhiên,
xét k ết quả cuối cùng về p h á t triển kinh tế, mô hình kinh
tế k ế hoạch hóa tập trung đã bộc lộ nhiều b ất cập, biểu
hiện là kinh tế suy thối và khủng hoảng. Chính điều này
làm cho mọi người hồi nghi về vai trị của chính phủ. Khi
can thiệp vào th ị trường, chính phủ cũng gặp phải những
th ấ t bại n h ất định, nguyên n h ân cơ bản là do:
-

Thông tin hạn chế về thị trường và các tác động
của chính sách vĩ mơ.
H ạn chế năng lực giám sá t đối với các phản ứng
của khu vực tư nhân.
H ạn chế trong việc kiểm sốt tệ quan liêu của bộ

máy cơng chức.

-

10

Kém hiệu quả về kinh tế do các áp đ ặ t có tín h
chất chính trị gây ra.


■

G ia i đ o ạ n

1970- 1990

Từ thực tiễn các cuộc khủng hoảng dầu lửa vào những
năm 1972, 1979 và cuộc khủng hoảng nợ ở nhiều nước
năm 1982, quan điểm về vai trị của chính phủ đã có
những thay đối n h ấ t định ở các nền kinh tế thị trường. Ớ
hầu h ết các nưức, chính sách can thiệp của chính phủ đã
thay đổi theo hướng giảm bớt sự can thiệp của chính phủ,
thu hẹp khu vực cơng, đồng thời đẩy m ạnh các chính sách
tự do hóa kinh tế và tài chính phù hợp với xu hướng hội
nhập tồn cầu. Mơ hình này có những tác động n h ấ t định
trong việc khích thích khu vực tư p h át triển , theo đó, các
nguồn lực trong nền kinh tế được khai thác và phân bổ có
hiệu quả hơn. T hế nhưng, chính sự thu hẹp khu vực công
đã làm giảm sút sự cung cấp các dịch vụ công th iế t yếu cho
người nghèo, kéo theo là gia tăng sự b ấ t bình đắng trong

xã hội về phân phối thu nhập ngày càng lớn.
■

G ia i đ o ạ n từ 1990 đến nay

Trong bốì cảnh tồn cầu hóa diễn ra với tốc nhanh,
thêm vào đó là các cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ
liên tiếp xảy ra ở những nền kinh tế mới nổi Châu Á trong
các năm giữa th ập kỷ 90 đã dấy lên làn sóng chỉ trích sự
yếu kém về vai trị điều tiết vĩ mơ của chính phủ. Nhiều
nhà kinh tế cho rằn g sự tác động giữa lực lượng thị trường
và chính phủ khơng phải dơn thuần là vấn đề can thiệp và
sự tự do của khu vực tư, mà cả hai khu vực đều có vai trị
quan trọng như nhau trong q trìn h p h át triể n kinh tế.
Khu vực tư có tính năng động của nó trong cung cấp hàng
hóa, dịch vụ cho xã hội, thì chính phủ phải có vai trị khắc
phục th ấ t bại của thị trường, tạo điều kiện cho hoạt động
kinh doanh của khu vực tư phát triển , đảm báo tái
phân phối và cung cấp những dịch vụ công cần th iế t cho
người nghèo.
11


3. Bơn câu hỏi lớn của tài chính cơng

Liên quan đến vai trị của chính phủ, nghiên cứu tài
chính cơng phải trả lời bốn câu hỏi lớn:
-

Khi nào chính phủ can thiệp vào nền kinh tế ?


-

Chính phủ can thiệp như th ế nào ?

-

Tác động thay th ế của sự can thiệp là gì?

-

Tại sao chính phủ lựa chọn sự can thiệp theo cách
thức mà họ đã thực hiện?

Trong phần này chúng ta khám phá bốn câu hỏi lớn
trê n gắn liền với ví dụ cụ th ể là: th ị trường bảo hiểm y tế.
Trong đó, các cá n h ân mua bảo hiểm, đến lượt công ty bảo
hiểm th an h toán tiền bảo hiểm khi cá n h ân tham gia bảo
hiểm có rủi ro, p h á t sinh chi phí điều trị. Dĩ nhiên đây chỉ
là một trong những thị trường mà chính phủ tham gia điều
tiế t nền kinh tế.
(1)K h i

n ào

ch ín h p h ủ

can

th iệ p


vào

n ền

k in h tế?
Để hiểu được động lực cho sự can thiệp của chính phủ,
hãy hình dung nền kinh tế như là một chuỗi đánh đổi giữa
người sản xuất và người tiêu dùng. Một sự đánh đổi được
coi là hiệu quả khi mà thị trường làm cho m ột bên trở nên
tố t hơn nhưng khơng làm cho đối tác cịn lại trở nên xấu
đi. Tổng hiệu quả của n ền kinh tế được tối đa khi mà
nhiều trao đổi hiệu quả như th ế được thực hiện.
Theo lý thuyết kinh tế vi mơ thì tại điểm cân bằng
của thị trường cạnh tran h là đầu ra hiệu quả n h ấ t đơi với
xã hội. Đó cũng là điểm phản ảnh mức tơl đa hóa số lượng
mua bán hiệu quả của xã hội. Với sự điều chỉnh của giá cả
thị trường, tại điểm cân bằng cạnh tran h , thì cung bằng
cầu. B ất kỳ hàng hóa nào mà người tiêu dùng định giá cao
12


hơn chi phí của người sản xuất thì hàng hóa đó sẽ được
sản xuất và tiêu dùng và ngược lại.
Ớ điểm cân bằng của thị trường cạnh tra n h là đầu ra
hiệu quả n h ấ t của xã hội, nhưng tại sao chính phủ can
thiệp vào những hoạt động của thị trường? Có 2 lý do giải
thích tại sao chính phủ can thiệp vào thị trường: (%) th ấ t
bại th ị trường;
(ii)và tái phân phối thu nhập.

■

T hất bại

thị trường:

Lý do đầu tiên để chính phủ can thiệp vào nền
kinh tế là sự tồn tại của th ấ t bại thị trường. T h ất bại thị
trường dẫn đến kinh tế thị trường không đ ạt mức tối đa
hóa hiệu quả.
Xét th ị trường bảo hiểm y tế, trong đó các cơng ty bảo
hiểm cung cấp các sản phẩm bảo hiểm y tế và các cá
nhân, hộ gia đình có nhu cầu sẽ tham gia. Tại điểm cân
bằng của thị trường, cung cầu bằng nhau. Hiệu quả xã hội
được tối đa hóa: b ất kỳ ai đánh giá lợi ích bảo hiểm y tế
trê n chi phí th ì sẵn lịng tham gia bảo hiểm.
Hãy hìn h dung trong nền kinh tế luôn tồn tạ i m ột số
lượng cá n h ân hay hộ gia đình n h ất định không tham gia
báo hiểm. Họ định giá giá trị bảo hiểm th ấp hơn chi phí
báo hiểm. Họ không quan tâm đúng mức mối nguy hiểm
của bệnh tậ t cũng như chi phí gây ra cho xã hội. Một khi
tồn tại một số lượng cá nhân không tham gia bảo hiểm y
tế như vậy, liệu kết quả ở mức cân bằng của thị trường bảo
hiểm có phải là k ết quả hiệu quả của xã hội hay không?
Câu trả lời chắc chắn là không. Những cá n h ân không
tham gia bảo hiểm khi xảy ra bệnh tậ t, đặc biệt các bệnh
truyền nhiễm , sẽ lây lan đến người khác và làm cho chi
phí y tế xã hội sẽ gia tăng. Nghĩa là, những người không
tham gia bảo hiểm không chỉ làm gia tăn g chi phí rủi ro


13


của họ mà cịn gia tăn g chi phí rủi ro áp đ ặ t lên các cá
nhân khác hay còn gọi là ngoại tác tiêu cực.
Nếu như cân bằng của thị trường cạnh tra n h không
dẫn đến k ết quả tối đa hóa hiệu quả xã hội, thì có nhiều
tiềm năng cho sự cải th iện hiệu quả thơng qua sự can
thiệp của chính phủ. Bởi vì, chính phủ quan tâm khơng chỉ
đến lợi ích và chi phí của những người khơng tham gia bảo
hiểm mà cịn đến lợi ích và chi phí của các cá n h ân cịn
lại. Chính phủ có khả năng tín h tốn chính xác chi phí xã
hội và lợi ích xã hội. Từ đó, có chính sách b ắ t buộc mọi
người tham gia bảo hiểm để sao cho tổng lợi ích lớn hơn
tổng chi phí.
- Tái phân phối thu nhập:
Lý do thứ hai cho sự can th iệp của chính phủ là tái
phân phôi. Tái phân phôi là m ột sự chuyển giao nguồn lực
từ nhóm người này trong xã hội đến nhóm người khác.
Hãy h ìn h dung m ột nền kinh tế như là m ột chiếc bánh.
Quy mô chiếc bánh được quyết định bởi hiệu quả xã hội
của n ền kinh tế. Nếu như khơng có th ấ t bại th ị trường, thì
lực lượng cung cầu của thị trường tư nhân sẽ tối đa hóa quy
mơ chiếc bán h xã hội. Cịn nếu như có sự th ấ t bại th ị
trường, th ì sự can thiệp của chính phủ có th ể gia tăn g quy
mơ chiếc bánh của xã hội.
Tuy nhiên, chính phủ khơng chỉ quan tâm đến quy mô
chiếc bánh của xã hội mà cịn quan tâm đến tái phân phối
chiếc bánh đó cho mỗi người. Ớ khía cạnh p h ân phối, xã
hội đánh giá m ột đô la tăn g thêm trong tiêu dùng cho

người giàu có giá trị th ấp hơn m ột đô la tăn g thêm trong
tiêu dùng cho người nghèo. Cách thức cơ bản điều chinh tá i
phân phơi là thơng qua sự can thiệp của chính phủ để tá i
phân phối nguồn lực từ nhóm người mà xã hội cho là “q
tơ t” đến nhóm người mà xã hội cho là “không đủ tố t”.
14


Quay trở lại thị trường báo hiềm y tế. Trong sơ" người
khơng tham gia bảo hiểm, có những người có thu nhập
thấp (người già, người tàn tật, người nghèo...). Xã hội sẽ
cảm thây hợp lý để tiến hành tái phân phối từ nhóm
người có bảo hiểm - những người có thu nhập cao đến
những người khơng có bảo hiểm - những người có mức thu
nhập thấp.
Trong trường hợp này, xã hội thực hiện tái phân phôi
chỉ làm thay đổi sự phân phôi chiếc bánh chứ không làm
thay đổi quy mô chiếc bánh. Tuy nhiên, luôn luôn xảy ra
vấn đề khi tái phân phơi nguồn lực từ nhóm người này
sang nhóm người khác dẫn đến sự tổn th ấ t hiệu quả.
Sự tổn th ấ t xảy ra bởi vì hành động tái phân phôi dẫn đến
các cá n h ân thay đổi hành vị theo hướng ra xa điểm cân
bằng tối đa hóa hiệu quả xã hội. Chẳng hạn, thuê đánh
vào người giàu để tái phân phối cho người nghèo làm cho
người giàu làm việc bớt siêng năng hơn và người nghèo
cũng khơng làm việc cật lực để duy trì tiêu chuẩn cuộc
sống. Khi những nhóm người này khơng làm việc nhiều thì
họ khơng sản *xuất nhiều hàng hóa, vì th ế hiệu quả xã hội
giảm đi.
Nói chung sẽ có sự đánh đổi giữa quy mô chiếc bánh

và tái phân phối chiếc bánh của nền kinh tế: hiệu quả và
công bằng. Nếu xã hội lựa chọn chiếc bánh càng lớn thì
đánh đổi sự phân phối khơng cơng bằng và ngược lại.
(2) C h ín h p h ủ can th iệ p như th ê nào?
Có nhiều cách tiếp cận khác nhau mà chính phủ có
th ể thực hiện can thiệp vào nền kinh tế.
■

Đ ánh thuế hoặc trợ cấp cho khu vực tư

Cách cơ bản n h ất để chính phủ có thể khắc phục
th ấ t bại thị trường là sử dụng cơ chế giá, qua đó chính
15


sách của chính phủ được sử dụng để thay đổi giá ca' hàng
hóa theo 2 cách:
-

Thơng qua đánh th u ế làm gia tăn g giá cả của
hàng hóa sản xuất thừa;

-

Thông qua trợ cấp làm giảm giá cả hàng hóa sản
xuất dưới mức tiềm năng.

■

Giới

hàng hóa

hạn hoặc quy định

việc mua

Chính phủ có th ể giới h ạn trực tiếp h àn h vi mua và
bán các sản phẩm hàng hóa sản xuất thừa; hoặc quy định
mua các hàng hóa sản xuất dưới mức tiềm năng và ép buộc
các cá n h ân phải mua hàng hóa đó. Chẳng hạn, chương
trìn h bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế b ắt buộc...
■

Cung cấp cơng hàng hóa cơng

Một cách khác nữa đó là chính phủ cung cấp hàng hóa
cơng trực tiếp để duy trì mức tiêu thụ tiềm năng nhằm tối
đa hóa phúc lợi xã hội. Như ồ Mỹ hơn
dân số có bảo
hiểm được cung cấp trực tiếp bởi chính phủ; Canada và
m ột các nước p h át triển khác cung cấp bảo hiểm y tế cho
toàn bộ dân sô" của họ.
■

Tài trợ công cho hoạt động cung cấp hàng hóa
của khu vực tư

Cuối cùng, chính phủ mn gây ảnh hưởng đến
tiêu dùng của xã hội nhưng không muốn tham gia trực
vàõ cung cấp hàng hóa. Trong trường hợp này, chính

có thể tài trợ cho các đơn vị tư nhân để qua đó duy trì
mức cung cấp hàng hóa như mong mn.

mức
tiếp
phủ
m ột

Nhìn chung, có một phạm vi rộng lớn cho sự lựa chọn
chính sách cơng. Khi xem xét phương thức can thiệp của
chính phủ, các nhà hoạch định chính sách nên đánh giá
cẩn th ận những lựa chọn thay th ế trước khi quyết định lựa
16

và