Tuyển tập Hội nghị Khoa học thường niên năm 2019. ISBN: 978-604-82-2981-8

NGHIÊN CỨU TIẾP CẬN THỊ TRƯỜNG
TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN NƯỚC
Bùi Thị Thu Hòa
Trường Đại học Thủy lợi, email:

1. GIỚI THIỆU CHUNG

Tài nguyên nước hiện nay ngày càng trở nên
cạn kiệt trước sự gia tăng về nhu cầu sử dụng
do tốc độ tăng trưởng dân số, phát triển kinh tế,
cũng như vấn đề biến đổi khí hậu. Một trong
những cách tiếp cận quản lý tài nguyên nước
hiệu quả hiện nay là nghiên cứu tiếp cận thị
trường trong ngành nước nhằm ứng dụng các
công cụ kinh tế và thể chế để quản lý nguồn
nước hiệu quả. Trong nội dung bài viết này, tác
giả tổng quát hóa những thách thức, khó khăn
và cơ hội khi áp dụng tiếp cận thị trường hóa
trong ngành nước ở Việt Nam, nhằm hỗ trợ
thơng tin cho những nhà quản lý, ra quyết định
trong lĩnh vực này.
2. TIẾP CẬN THỊ TRƯỜNG TRONG
NGÀNH NƯỚC

Để khắc phục tình trạng khan hiếm cũng
như sử dụng hiệu quả tài nguyên nước, tiếp
cận thị trường được cho là một trong những
giải pháp hiệu quả (Griffin, 2006). Việc vận
dụng cơ chế thị trường trong ngành nước liên

quan đến nhiều vấn đề cụ thể như quyền sở
hữu, quy định, sử dụng nước, tìm hiểu cấu
trúc thị trường, định giá nước…
Theo định lý thứ nhất của Kinh tế học
Phúc lợi cho rằng việc gán quyền sở hữu có
thể giúp quản lý tài nguyên, tuy nhiên, đối
với tài nguyên nước thường gặp khá nhiều
khó khăn bởi tính chất đặc thù so với các tài
nguyên khác. Hơn nữa, sử dụng tiếp cận thị
trường trong ngành nước cần có sự phân biệt
khi sử dụng chính sách quản lý đối với nước
tự nhiên và nước qua xử lý hay chế biến. Đối
với quản lý nguồn nước tự nhiên, việc thiết

lập thị trường có thể trao đổi hoặc giao dịch
các quyền sử dụng được cho là một trong
những giải pháp theo tiếp cận thị trường. Một
cách lý tưởng, quyền này thường được tách
với quyền sở hữu đất đai, các quyền này
được lượng hóa cụ thể cũng như có thể chế
bảo đảm tính pháp lý giao dịch giữa các bên.
Ví dụ điển hình ứng dụng tiếp cận kinh tế
đầu tiên trong quản lý nước mặt tự nhiên ở
Mỹ là học thuyết ven sông (Riparian
Doctrine); hệ thống cấp giấy phép Miền
Đông với sở hữu nhà nước và học thuyết
chiếm hữu trước. Học thuyết chiếm hữu
trước được các nhà kinh tế nhận định rằng
việc quản lý nước được định hướng theo thị
trường với đặc điểm nổi bật là khả năng

chuyển nhượng nên làm cho các chủ sở hữu
nước biết được giá trị nước khi thực hiện trao
đổi. Học thuyết này là một bước tiến vượt
bậc trong thể chế nước mặt ở Hoa Kỳ.
Rõ ràng, quyền sở hữu là một trong
những mấu chốt chính gây khó khăn trong
việc xây dựng và cải cách thể chế cũng như
thị trường hóa ngành nước nên vấn đề sở
hữu trong ngành nước rất phức tạp và khó
xác định. Một quy tắc chung trong hầu hết
các đạo luật liên quan là giấy phép hoặc giấy
phép được chính phủ cấp, cần quy định rõ
ràng và minh bạch tiêu chuẩn và thủ tục khi
sử dụng hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng nước.
Những vấn đề khác cần được giải quyết rõ
trong thể chế thông qua luật nước cần chỉ rõ
việc chuyển giao quyền nước đối với bên
thứ ba, điều kiện chuyển giao, ttrong mọi
trường hợp chuyển giao phải có sự cho phép
của chính phủ cũng như chính phủ phải giám
sát được.

412


Tuyển tập Hội nghị Khoa học thường niên năm 2019. ISBN: 978-604-82-2981-8

Cấu trúc thị trường cũng cần nghiên cứu
khi thực hiện thị trường hóa ngành nước, do
đặc điểm nổi bật của thị trường nước mang

tính độc quyền tự nhiên, nên đã gây bóp méo
thị trường nước và dẫn đễn kết cục là khơng
hiệu quả. Tính chất độc quyền sẽ dẫn đến
những kết cục phi hiệu quả trong phân bổ,
phân phối, chi phí, lựa chọn sản phẩm và cắt
giảm chi phí, bởi vậy nghiên cứu cấu trúc thị
trường sẽ làm rõ những vướng mắc cần phải
khắc phục cũng như những biện pháp để tháo
gỡ, điều chỉnh những “bóp méo” khi thị
trường hóa ngành nước. Đối với nguồn nước
đã qua xử lý thì định giá nước được cho như
là một cơng cụ hữu ích trong việc khai thác,
quản lý và sử dụng hiệu quả. Về cơ bản, giá
nước bao hàm nhiều thông tin như tính sẵn có
của nước, chất lượng, độ tin cậy, cơ sở hạ
tầng, thành viên tham gia... Tuy nhiên, thực
tế việc áp dụng công cụ này cũng gặp trở
ngại nhất định, đặc biệt đối với những dịch
vụ cung cấp nước công cộng như nước tưới,
nước sinh thái… Nguyên nhân chính của
những trở ngại này là do bản chất có nhiều
đặc tính thất bại thị trường của ngành nước.
3. MỘT SỐ VẤN ĐỀ KHI THỰC HIỆN
TIẾP CẬN THỊ TRƯỜNG TRONG
NGÀNH NƯỚC Ở VIỆT NAM

Do tính chất đặc thù theo mùa và địa lý
nên tài nguyên nước ở Việt Nam phân bổ rất
khác nhau. Việt Nam có 10 lưu vực sơng lớn
(>10000 km2) được phân theo đường phân

thuỷ của Sông Hồng ở miền Bắc và Sông
Mekong ở miền Nam với 60% của nước mặt
của Việt Nam được tạo ra bên ngoài đất nước
(FAO, 2011), điều này khiến cho tài nguyên
nước đang ngày không ổn định và tạo thách
thức trong lĩnh vực quản lý. Tình trạng thiếu
nước ở Việt Nam hiện nay, đang ngày càng
gia tăng, cũng như vấn đề đô thị hố, cơng
nghiệp hóa…đã gây áp lực đối với cung cấp
nước cả về số lượng lẫn chất lượng. Hơn nữa,
nhu cầu nước tưới trong lĩnh vực nông
nghiệp chiếm khoảng trên 90% tổng lượng
nước ở Việt Nam cũng là gánh nặng cho
công tác quy hoạch và quản lý tài nguyên
nước (FAO, 2011). Để áp dụng tiếp cận thị

trường trong ngành nước, một trong những
vấn đề quan tâm hàng đầu là quyền sở hữu.
Xác định quyền sở hữu trong ngành nước sẽ
ảnh hưởng đến các quyết định cũng như hành
động quản lý. Luật Tài nguyên nước sửa đổi
năm 2012 nhấn mạnh chủ trương kinh tế hóa
lĩnh vực tài nguyên nước, khai thác, sử dụng
nước tiết kiệm, hiệu quả. Đây chính là những
chuyển biến ban đầu của nhà nước trong việc
dần đưa tiếp cận thị trường có sự quản lý của
nhà nước đối với lĩnh vực tài nguyên nước.
Thực tế này đã được minh họa trong nhiều
nghiên cứu về thực trạng quản lý nước tưới ở
Việt nam từ trước đến nay, gần đây Luật thủy

lợi đã có những thay đổi đáng kể trong việc
quy định về quyền sở hữu cũng như tiếp cận
kinh tế để giải quyết bài toán quy hoạch và
quản lý tài nguyên nước. Một trong những
cải cách thể chế liên quan đến quyền sở hữu
là đẩy mạnh quyền sở hữu chung cấp lưu
vực, trên cơ sở đó, những người sử dụng
trong cùng lưu vực sẽ có ý thức hợp tác, tạo
lợi ích cho toàn cộng đồng. Ngoài ra, hoàn
thiện bộ máy quản lý tài nguyên nước cũng là
một trong những vấn đề để thực hiện tiếp cận
thị trường đối với ngành nước như hoàn thiện
rõ là thể chế quản lý cấp lưu vực, như Ủy
ban Lưu vực sông cũng cần được phân định
rõ ràng quyền hạn cũng như trách nhiệm
quản lý. Hình thức tổ chức Ủy ban Lưu vực
sơng này đã hình thành nhưng chưa thực sự
phát huy hiệu quả tại Việt Nam, mặc dù đã
khá thành công trên thế giới.
Bên cạnh đó, cơ chế tài chính đối với định
giá tài nguyên nước ở Việt Nam cũng là một
trong những bất cập hiện nay, khi chưa thực
sự đem lại hiệu quả, việc định giá còn khá
thấp và nhà nước trợ cấp nhiều nên đã gây
cản trở đáng kể để đạt được hiệu quả sử dụng
nước bền vững. Các mức giá phần lớn
thường thấp hơn so với chi phí đầy đủ của
các dịch vụ cung cấp; Thậm chí, năm 2008
với chính sách miễn giảm thủy lợi phí nhằm
hỗ trợ hoạt động sản xuất nông nghiệp đã gây

nhiều tranh cãi, tạo ra những tác động tích
cực và tiêu cực cho xã hội (Cook và cộng sự,
2013). Luật Thủy lợi sửa đổi đã được ban
hành năm 2017 nhằm quản lý tài nguyên

413


Tuyển tập Hội nghị Khoa học thường niên năm 2019. ISBN: 978-604-82-2981-8

nước sử dụng trong lĩnh vực nông nghiệp
hiệu quả, bền vững cũng như giảm bớt gánh
nặng ngân sách của nhà nước trong đầu tư
cơng. Theo đó, giá sản phẩm, dịch vụ thủy
lợi bao gồm chi phí quản lý, vận hành, bảo
trì, chi phí khấu hao, chi phí thực tế hợp lý
khác và lợi nhuận phù hợp với mặt bằng thị
trường. Sự thay đổi về quan điểm giá sản
phẩm, dịch vụ thủy lợi so với phí trước đây
đã nhấn mạnh vai trò của những mức giá này
trong việc thay đổi nhận thức của người dùng
và khuyến khích đầu tư.
Do đặc thù ngành nước, nhà nước vẫn là
người quản lý cũng như điều hành trực tiếp.
Với tình hình thực tế nợ công ngày càng
tăng, Việt Nam cần thay đổi cách tiếp cận
quản lý và đưa ra nhiều quy trình nhằm
hướng đến đầu tư bằng nguồn vốn tư nhân,
bao gồm cả các dự án của ngành nước
(World Bank, 2014b). Những cải cách kinh tế

hiện nay đang ngày càng thúc đẩy vai trò của
khu vực tư nhân trong việc cung cấp hàng
hóa và dịch vụ mà trước đây các cơ quan nhà
nước phụ trách như trong ngành nước, cụ thể
có thể thấy Luật Tài nguyên nước đã đề cập
đến tư nhân hóa ngành nước từ năm 2009,
cũng những thay đổi về quản lý trong Luật
Thủy lợi đó là xã hội hóa trong cơng trình
thủy lợi với mục tiêu huy động tối đa nguồn
lực từ tư nhân cho lĩnh vực này.
Mặc dù, ngành nước rất khó có thể xây
dựng được thị trường theo đúng nghĩa như
các hàng hóa thơng thường khác, nhưng có
thể hình thành thị trường dưới nhiều cấp độ
khác nhau, đã được nhiều nước thực hiện
thông qua phân quyền cho các cấp quản lý.
Một trong những hướng giải pháp nhằm tăng
tính khả thi trong việc thiết lập các thị trường
ngành nước như các cơng ty khai thác cơng
trình thủy lợi – cơng ty được nhà nước ủy
quyền quản lý trực tiếp hệ thống nguồn nước
tưới, sẽ tổ chức đấu thầu cho các nhà phân
phối nước trung gian (như các Hiệp hội dùng
nước, Hợp tác xã dùng nước) dựa trên cơ sở
định giá. Trên cơ sở đó, các nhà phân phối
nước trung gian sẽ chủ động quản lý, định giá
nước cho người tiêu dùng cuối cùng, đây
cũng được cho là biện pháp phân cấp quản lý

trong ngành nước đã được nhiều quốc gia

trên thế giới áp dụng. Tuy nhiên, để cho tổ
chức này có thể hoạt động hiệu quả, thì việc
phân định rõ luồng tài chính để bảo đảm vận
hành và hoạt động, cũng như những thẩm
quyền của tổ chức này cần được chính phủ
quy định rõ ràng.
4. KẾT LUẬN

Trước những yêu cầu cấp thiết hiện nay,
ngành nước Việt Nam cần có những thay đổi
trong công tác khai thác, quản lý và vận hành
theo định hướng thị trường có sự quản lý nhà
nước để hướng đến nền kinh tế xanh. Tuy
nhiên, để thực hiện quản lý theo cách tiếp cận
này, chính phủ cần có những lộ trình cụ thể,
cũng như biện pháp nhằm tháo gỡ những vấn
đề bất cập vốn gây cản trở chính trong ngành
nước. Cụ thể chính phủ cần hồn thiện thể chế
và hồn thiện chính sách trên ngun lý cơ bản
của thể chế kinh tế thị trường; hoàn thiện cơ
chế định giá dựa trên giá trị kinh tế của nước,
có tính đến những chi phí cơ hội, ngoại ứng
mơi trường; hồn thiện đầy đủ hệ thống thơng
tin ngành nước để áp dụng, vận hành các công
cụ thị trường trong quản lý ngành nước.
5. TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] Food and Agriculture Organization of the
United Nations (FAO). 2011. AQUASTAT:
Viet Nam. Rome: FAO.
[2] Asian Development Bank (ADB). 2009.

Water: Vital for Viet Nam’s Future. Manila,
Philippines: ADB.
[3] Cook, Jonathan R., Dennis Ellingson,
Timothy E. McGrath, Dao Trong Tu, and
Jan Jelle van Gijn. 2013. The Irrigation
Service Fee Waiver in Viet Nam. ADB
Briefs Number 12. Manila, Philippines:
Asian Development Bank.
[4] Griffin.R.C.2006.
Water
Resource
Economics: The analysis of Scarcity,
Policies and Projects. The MIT Press.
[5] World Bank, 2014b. Final Report: Socialist
Republic of Vietnam Review of Urban
Water and Wastewater Utility Reform and
Regulation. Report Number ACS9424.
Washington: World Bank, Water and
Sanitation Program.

414