1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nâng cao mức sống cho các hộ dân tộc thiểu số là một chủ trương lớn
của Đảng và Nhà nước Việt Nam, coi đó là vấn đề bức xúc, có ý nghĩa cơ bản,
nhất là ở các vùng nông thôn ở các tỉnh trung du, miền núi, vùng cao, vùng
sâu, vùng xa. Chương trình 135 (Chương trình được Thủ tướng Chính phủ
phê duyệt tại Quyết định số 135/1998/QĐ-TTg ngày 31 tháng 7 năm 1998)
Chương trình có quy mơ rộng, năm 2005 là 2.412 xã, trong đó 1.940 xã khu
vực khó khăn, 39 xã biên giới, 83 xã an tồn khu - Chương trình phát triển
kinh tế, xã hội của các xã đặc biệt khó khăn là một trong các chương trình
nâng cao mức sống cho các hộ dân tộc thiểu số quan trọng và có ý nghĩa nhất
ở Việt Nam được triển khai từ năm 1998 [1].
Từ năm 1999 đến nay, sau hơn 10 năm, Ở các vùng nơng thơn đặc biệt
khó khăn Việt Nam, Chương trình 135 đã xây dựng hàng vạn cơng trình, dự
án; mở hàng nghìn lớp đào tạo, tập huấn thu hút hàng vạn hộ dân tham gia; hỗ
trợ giống cây, con giống gia súc, máy móc thiết bị, công cụ phục vụ sản xuất;
tổ chức tập huấn khuyến nông, khuyến lâm, hướng dẫn cách làm ăn, chuyển
giao khoa học kỹ thuật; hỗ trợ xây dựng mơ hình điểm xóa đói giảm nghèo;
hỗ trợ kinh phí cho học sinh mẫu giáo, học sinh phổ thông là con hộ nghèo
đang theo học bán trú… Đến ngày 10 tháng 01 năm 2006 Thủ tướng Chính
phủ có Quyết định số 07/2006/QĐ-TTg về phê duyệt chương trình phát triển
kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi
giai đoạn 2006-2010, gọi là Chương trình 135 giai đoạn hai.
Nhờ Chương trình đó, diện mạo nơng thơn vùng đồng bào dân tộc,
miền núi đã có sự đổi thay rõ rệt. Tỷ lệ thơn, bản có điện, đường, lớp học, nhà
văn hố, cơng trình thuỷ lợi được nâng lên; tập quán và kỹ thuật sản xuất của
đồng bào dân tộc có sự chuyển biến theo hướng sản xuất hàng hoá; đội ngũ


2

cán bộ cơ sở được đào tạo, bồi dưỡng đã đáp ứng năng lực quản lý, điều hành
Chương trình trên địa bàn; tỷ lệ hộ nghèo hàng năm giảm từ 3 - 4%, đời sống
của người dân từng bước được cải thiện.
Hồ Bình là một tỉnh thuộc khu vực Tây Bắc, có những thuận lợi nhất
định để phát triển kinh tế - xã hội như sự phong phú về tài nguyên thiên nhiên,
về đất đai, rừng, nguồn nước và một số khoáng sản… Trong thời kỳ đổi mới,
tỉnh đã xây dựng được hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, bước đầu tạo
thuận lợi cho thu hút đầu tư các Chương trình dự án trong và ngồi nước. Từ
khi có Chương trình 135 của Chính phủ, gần 10 năm qua, bình quân số hộ
nghèo giảm từ 6 - 8%/năm, hiện nay chỉ còn 50,5% theo tiêu chuẩn; đảm bảo
cung cấp cho đồng bào đủ nước sinh hoạt; thu hút trên 70% trẻ em trong độ
tuổi đến trường [3]; đại bộ phận đồng bào được bồi dưỡng, tiếp thu kinh
nghiệm sản xuất, kiến thức khoa học, văn hoá, xã hội, chủ động vận dụng vào
sản xuất đời sống; kiểm soát được phần lớn các dịch bệnh xã hội hiểm nghèo; có
đường giao thơng cho xe cơ giới và đường dân sinh kinh tế đến các trung tâm
cụm xã, thúc đẩy phát triển thị trường nông thôn. Bên cạnh những kết quả của
chương trình đó đạt được, song kết quả của Chương trình cịn rất thấp, thể hiện:
1. Đầu tư của nhà nước nhiều cho sản xuất, nhưng hiệu quả sản xuất
kinh doanh chưa cao, chuyển dịch cơ cấu kinh tế chậm, trình độ sản suất của
đồng bào các
khuyến ngư

dân tộc

nâng lên rất chậm. Trình độ cán bộ

khuyến nơng, khuyến lâm,

ở thơn bản cịn thấp. Các mơ hình sản xuất hiệu quả hình thành và


phát triển rất chậm. Phát triển kinh tế

rừng,

cây trồng năng suất thấp, chăn nuôi

gia súc, gia cầm giá trị khơng cao. Tỷ lệ xóa đói giảm nghèo giảm, nhưng
không bền vững, sự tái nghèo vẫn cịn mang tính phổ biến;
2. Cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội đã được xây dựng, nhưng hiệu quả kinh
tế thấp. Đường dân sinh từ thôn, bản đến trung tâm xã đã hình thành, nhưng
nhanh xuống cấp. Các cơng trình thủy lợi đã xây dựng: đập, kênh, mương cấp
1-2, trạm bơm, phục vụ tưới tiêu sản xuất nông nghiệp và kết hợp cấp nước sinh


3
hoạt rất chóng hư hại. Hệ thống điện hạ thế đã đến các thôn, bản, nhưng chất
lượng dây và cột khơng đảm bảo, cịn mất điện thường xun xảy ra. Các
cơng trình cấp nước sinh hoạt cho cộng đồng nhiều nơi đó được xây dựng,
nhưng vẫn thiếu nước sinh hoạt.
3. Các dịch vụ công cộng địa phương thiết yếu như trường học, trạm y tế, nước
sạch đã phát triển, nhưng hiệu quả các dịch vụ còn thấp. Nhân dân tiếp cận
các dịch vụ giáo dục, y tế,

bảo hiểm

và chăm sóc sức khỏe cộng động cịn rất

khó khăn;
4. Đã tổ chức nhiều lớp đào tạo bồi dưỡng cán bộ cơ sở, kiến thức kỹ
năng quản lý điều hành xã hội, nhưng năng lực quản lý, điều hành của cán bộ

cơ sở cịn thấp.
Do đó, nghiên cứu việc thực hiện Chương trình 135 ở các xã đặc biệt khó
khăn của tỉnh Hồ Bình cịn là vấn đề cần thiết. Vì vậy, học viên chọn đề tài:
“Thực hiện chương trình 135 của Chính phủ ở tỉnh Hồ Bình” làm luận
văn thạc sĩ kinh tế chun ngành kinh tế - chính trị.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Nghiên cứu về việc thực hiện chương trình 135 của Chính phủ đã có
nhiều tác giả quan tâm và đề cập ở nhiều cấp độ khác nhau như:
Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thành Cơng, Tác động của chương trình
135 tới xố đói, giảm nghèo ở các xã đặc biệt khó khăn. Luận văn đã đánh giá
những kết quả đạt được sự tác động của Chương trình 135 giai đoạn I (19992005) tới phát triển kinh tế - xã hội và xố đói, giảm nghèo ở các xã đặc biệt
khó kkhăn trên cả nước và làm rõ những hạn chế, bất cập trong thực hiện
Chương trình này, đưa ra được những giải pháp để giai đoạn II.
Luận văn thạc sĩ của Hoàng Thị Hiền, Xố đói, giảm nghèo đối với
đồng bào dân tộc ít người Tỉnh Hồ Bình -thực trạng và giải pháp;
Hiệu quả Chương trình 135 ở Đakrơng theo báo Nơng nghiệp Việt Nam
chuyên đề dân tộc thiểu số miền núi số 7/2009;


4
Chương trình 135: “Cú hích” xố đói, giảm nghèo, trang báo điện tử
của Uỷ Ban dân tộc miền núi ngày 04/01/2007;
Nâng cao hiệu quả vốn đầu tư ở các xã đặc biệt khó khăn của tỉnh Bắc
Giang của Hà Minh nguồn: Bản tin Chương trình 135 - số 8/ 2009.
Kết quả cơng tác quản lý, điều hành Chương trình 135 giai đoạn II và
những tác động từ kiểm toán đối với Chương trình, theo trang điện tử của Uỷ
Ban Dân tộc Tỉnh Bắc Giang.
Trong những cơng trình đã cơng bố kể trên, vấn đề thực hiện Chương
trình 135 của Chính phủ được tiếp cận, phân tích đánh giá dưới nhiều góc độ
nhằm tìm ra cơ chế chính sách phù hợp, xố đói, giảm nghèo thúc đẩy sự phát

triển phát triển kinh tế-xã hội ở nước ta nói chung và trong một số xã đặc biệt
khó khăn trên địa bàn tỉnh Hồ Bình nói riêng
Nhưng cho đến nay nghiên cứu việc thực hiện Chương trình 135 giai
đoạn II ở Tỉnh Hồ Bình chưa có tác giả nào nghiên cứu. Vì vậy đề tài, mà
học viên lựa chọn không trùng lắp với các luận văn thạc sĩ đã được bảo vệ và
công trình khoa học đã cơng bố. Trong q trình nghiên cứu luận văn này có
sự kế thừa những mặt tích cực trong việc thực hiện Chương trình giai đoạn I,
bổ sung, hoàn thiện thêm những nội dung về đánh giá thực hiện Chương trình
giai đoạn II ở Tỉnh Hồ Bình.
3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn
Mục đích:
Phân tích một số vấn đề chung về việc thực hiện Chương trình 135 giai
đoạn hai; luận văn đánh giá việc thực hiện Chương trình 135 giai đoạn hai ở
tỉnh Hồ Bình. Trên cơ sở đó luận văn đưa ra quan điểm và giải pháp nhằm
nâng cao hơn nữa việc thực hiện Chương trình 135 ở tỉnh Hồ Bình trong
những năm tới.
Nhiệm vụ:
1. Nghiên cứu cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực hiện Chương trình
135 từ năm 2006 đến nay, giai đoạn hai (2006- 2010) ở một số tỉnh Việt Nam.


5
2. Đánh giá việc thực hiện Chương trình 135 ở tỉnh Hồ Bình từ 2006
đến nay: tổ chức, kết quả, tồn tại và nguyên nhân.
3. Đưa ra một số phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa
việc thực hiện Chương trình 135 ở một số xã đặc biệt khó khăn ở tỉnh Hịa
Bình trong 5 năm tới (2010 - 2015).
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu của luận văn là thực hiện Chương trình 135
của Chính phủ.

4.2. Phạm vi nghiên cứu: luận văn nghiên cứu việc thực hiện Chương
trình 135 giai đoạn hai ở tỉnh Hịa Bình, trọng tâm trong thời gian từ năm
2006 đến năm 2010.
5. Phương pháp nghiên cứu
Về cơ sở phương pháp luận nghiên cứu: Luận văn dựa trên cơ sở
phương hướng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và những quan điểm của
Đảng, chính sách của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trước
hết, nắm vững và vận dụng đúng phương pháp luận Mác - Lênin với 3 quan
điểm rất cơ bản:
Một là: quan điểm lịch sử cụ thể. Vận dụng quan điểm lịch sử cụ thể
của phương pháp luận macxít trong nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu phải
xuất phát từ đặc điểm cụ thể ở các xã đặc biệt khó khăn ở tỉnh Hịa Bình là
chính, đồng thời tiếp biến kinh nghiệm thực hiện Chương trình 135 ở các xã, bản
đặc biệt khó khăn ở một số tỉnh khác của Việt Nam, tiếp thu có biến cải.
Hai là: quan điểm vận động và phát triển. Vận dụng quan điểm vận
động và phát triển của phương pháp luận Mác - Lênin vào nghiên cứu đề tài
của luận văn là lý luận, giải pháp khơng có sẵn mà phải được rút ra từ thực tế
và thực tiễn hoạt động của Chương trình 135 ở các xã đặc biệt khó khăn thuộc
tỉnh Hịa Bình.


6
Ba là: quan điểm quan hệ giữa lý luận và thực tiễn.
Về phương pháp tiếp cận nghiên cứu. Đề tài vận dụng các phương
pháp nghiên cứu cơ bản sau:
Một là: Kết hợp phương pháp ngành và đa ngành với phương pháp
phỏng vấn, phương pháp lơgíc và phương pháp lịch sử, phương pháp đối
chiếu và so sánh, phương pháp phân tích và tổng hợp để giải quyết nội
dung nghiên cứu của đề tài.
Hai là: Kết hợp nghiên cứu quan điểm Mác - Lênin, đường lối của

Đảng, chính sách của Nhà nước, kế thừa chọn lọc kết quả nghiên cứu của các
công trình nghiên cứu trước trong các cuộc hội thảo khoa học, sách báo, tạp
chí, luận văn, luận án liên quan đến đề tài.
Ba là: Đề tài tổ chức đi khảo sát thực tế ở một số xã đặc biệt khó khăn
đang thực hiện Chương trình 135 thuộc tỉnh Hịa Bình: một số xã thuộc huyện
Đà Bắc, Kim Bôi...., nhằm làm sáng tỏ cả các vấn đề lý luận, thực trạng thực
hiện chương trình 135 của Chính phủ ở tỉnh Hịa Bình.
6. Đóng góp của luận văn
Về mặt lý luận: Luận văn hệ thống hoá những quan điểm lý luận mới
nhất về việc thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II (2006-2010).
Về mặt thực tiễn: Luận văn đánh giá thực hiện chương trình 135 giai
đoạn II và đưa ra một số giải pháp tiếp tục thực hiện chương trình 135 giai đoạn
2011-2015 nhằm nâng cao việc thực hiện Chương trình 135 ở một số xã, bản đặc
biệt khó khăn ở tỉnh Hịa Bình.
7. Kết cấu của luận văn
Ngồi phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 3 chương, 8 tiết:
Chương 1: Một số vấn đề chung về thực hiện Chương trình 135 của
Chính phủ.
Chương 2: Thực trạng thực hiện Chương trình 135 giai đoạn hai của
Chính phủ ở tỉnh Hồ Bình.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp tiếp tục thực hiện Chương trình 135
ở tỉnh Hồ Bình giai đoạn 2010 - 2015.


7
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VIỆC THỰC HIỆN
CHƯƠNG TRÌNH 135 CỦA CHÍNH PHỦ
1.1. KHÁI QT VỀ CHƯƠNG TRÌNH 135 CỦA CHÍNH PHỦ


Chương trình 135 của Chính phủ (chương trình 135) là chương trình
phát triển kinh tế, xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số và
miền núi, là một trong các chương trình
khai từ năm

1998.

trình 135 do

Thủ tướng Chính phủ Việt Nam

xóa đói giảm nghèo

do Nhà nước Việt Nam triển

Chương trình được biết đến rộng rãi dưới tên gọi Chương
phê duyệt, văn bản chương trình có số

hiệu là 135/1998/QĐ-TTg. Theo kế hoạch ban đầu, chương trình sẽ kéo dài 7
năm và chia làm hai giai đoạn; giai đoạn một từ năm ngân sách 1998 đến năm 2000
và giai đoạn hai từ năm

2001

đến năm

2005.

Tuy nhiên, đến năm 2006, Nhà


nước Việt Nam quyết định kéo dài chương trình này thêm 5 năm, và gọi giai
đoạn 1997-2006 là giai đoạn một. Tiếp theo là giai đoạn hai (2006-2010).
1.1.1. Cơ sở hình thành Chương trình 135 của Chính phủ
Nghèo, đói là là vấn đề kinh tế - xã hội vô cùng bức xúc đối với nhiều
quốc gia, đặc biệt là đối với các nước đang phát triển. Xóa, đói giảm nghèo
được coi là nhân tố đặc biệt quan trọng, góp phần tích cực vào phát triển kinh
tế xã hội. Cho đến nay, đã có nhiều phân tích, đánh giá của các tổ chức, các
nhà khoa học quốc tế và trong nước về nguyên nhân của đói, nghèo và đã đề
xuất rất nhiều biện pháp chính sách để xóa đói, giảm nghèo, trong đó nhà
nước phải trở thành nhân tố chủ động tích cực xây dựng, chỉ đạo và hướng
dẫn thực thi các chính sách xóa đói, giảm nghèo. Tuy nhiên, việc thực thi vai
trò của nhà nước trong xóa đói giảm nghèo ở các quốc gia khác nhau khơng
thể hồn tồn như nhau, mà phải phù hợp với những hoàn cảnh lịch sử, kinh
tế - xã hội cụ thể của từng đất nước trong từng thời kỳ phát triển.


8
Ở nước ta, quá trình đổi mới từ năm 1986 do Đảng cộng sản Việt Nam
khởi xướng đến nay đã mang lại nhiều thành công to lớn. Nền kinh tế cơ bản
được chuyển đổi, từ mơ hình kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang một nền
kinh tế thị trường nhiều thành phần định hướng XHCN và hoà nhập vào nền
kinh tế tồn cầu. Đói nghèo giảm từ 58% dân số vào năm 1993 xuống còn
16% năm 2006. Thành tựu về phát triển kinh tế, chính trị, văn hố, xã hội tạo
thế và lực cho vị trí Việt Nam trên trường quốc tế. Tuy nhiên, kinh tế nước ta
xuất phát từ nền kinh tế nông nghiệp, lại trải qua các cuộc đấu tranh giải
phóng dân tộc và bảo vệ Tổ quốc, nên đời sống vật chất và tinh thần nhân dân
Việt Nam còn thấp. Miền núi, vùng sâu vùng xa thuộc các dân tộc thiểu số,
đặc biệt là địa bàn các xã khu vực III. Các dân tộc ở vùng đặc biệt này cịn rất
nhiều khó khăn, kinh tế chậm phát triển, sản xuất cịn mang tính chất tự cung,

tự cấp, phụ thuộc nhiều vào thiên nhiên, cơ sở hạ tầng thiết yếu cịn sơ khai,
trình độ dân trí thấp, tỷ lệ mù chữ, thất học chiếm trên 60%; có xã tới 8090%; số dân mắc bệnh còn nhiều và tập tục lạc hậu; đời sống nhân dân nhất là
đồng bào các dân tộc thiểu số cịn rất nhiều khó khăn, tỷ lệ hộ đói, nghèo
chiếm tới 60-70%, thậm chí có xã chiếm tới 80%, độ ngũ cán bộ của hệ thống
chính trị cơ sở cịn nhiều bất cập và yếu kém. Những bức xúc đó đã và đang
đặt ra trước Đảng, Nhà nước và toàn xã hội phải tiếp tục nghiên cứu tìm
những giải pháp chính sách hữu hiệu để xóa đói giảm nghèo, thúc đẩy kinh tế
- xã hội phát triển nhanh và bền vững, đặc biệt tại các địa bàn đặc biệt khó
khăn, các vùng căn cứ cách mạng, vùng đồng bào dân tộc thiểu số [16].
1.1.1.1. Quan điểm của Đảng về phát triển kinh tế - xã hội và xố
đói, giảm nghèo các xã, thơn, bản đặc biệt khó khăn vùng miền núi, vùng
dân tộc thiểu số
Vùng dân tộc thiểu số và miền núi Việt Nam chiếm 2/3 diện tích tự
nhiên, có địa hình tương đối đa dạng, phức tạp với nhiều sông, suối, độ dốc
cao, vừa cao nguyên và cả những vùng đồng bằng nhỏ nhưng chủ yếu vẫn là


9
đồi núi. Đây cũng là vùng có nguồn tài nguyên phong phú, nhiều lợi thế phát
triển kinh tế: sản xuất nông nghiệp, cây công nghiệp, cây lương thực, chăn
nuôi thuỷ sản, lâm nghiệp đồi rừng, cơng nghiệp khai khống, phát triển năng
lượng và đa dạng sinh thái. Vùng miền núi phía Bắc Tổ quốc là vùng giàu tài
ngun khống sản nhất, là vùng có nhiều danh lam thắng cảnh nổi tiếng, lại
có nhiều cửa ngõ thơng thương giữa nước ta với thế giới và các nước trong
khu vực, có vị trí địa lý, địa hình đặc biệt quan trọng là vùng chiến lược về
chính trị, quốc phịng an ninh.
Tuy nhiên, miền núi là địa bàn khó khăn nhất, kinh tế - xã hội kém phát
triển so với cả nước, nhất là vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn. Vì
vậy, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, chính sách chương trình,
dự án nhằm xố đói, giảm nghèo và đầu tư phát triển vùng dân tộc và vùng

miền núi. Người dân được tạo điều kiện tham gia vào phát triển các lĩnh vực
kinh tế, chính trị, xã hội,. Với sự khởi sắc kinh tế - xã hội, đời sống của các
đồng bào dân tộc được nâng lên, thế trận an ninh chính trị, quốc phịng tồn
dân ngày càng bền vững.
Đảng ta luôn khẳng định rằng, nâng cao mức sống cho các dân tộc
vùng miền núi và dân tộc thiểu số, vùng khó khăn vùng sâu, vùng xa và vùng
biên là nhiệm vụ to lớn của Đảng, Nhà nước và toàn xã hội và càng ngày càng
trở thành vấn đề cấp bách trước mắt, vừa cơ bản lâu dài. Từ những nhận định
trên các quan điểm, chủ trương, chính sách về phát triển kinh tế- xã hội đối
với vùng miền núi và dân tộc thiểu số, vùng khó khăn vùng sâu, vùng xa và
vùng biên giới được ghi trong các văn kiện nghị quyết, chỉ thị của Đảng:
- Nghị quyết Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương khố VIII
có ghi:
Nhà nước có kế hoạch hỗ trợ thiết thực cho các vùng nghèo
đặc biệt là 1.300 xã nghèo, chủ yếu là đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng
thiết yếu và đào tạo, bồi dưỡng nguồn lực, Nhà nước và xã hội tăng


10
cường trợ giúp vốn, kiến thức làm ăn cho các hộ nghèo nhất là ở
nông thôn miền núi, hải đảo … Nghiên cứu chính sách chữa bệnh và
học tập đối với các hộ nghèo [6, tr. 90-91].
- Đại hội Đảng IX (2001) tiếp tục khẳng định:
Xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, phát triển sản xuất
hàng hoá, chăm lo đời sống vật chất và tinh thần, xoá đói, giảm
nghèo, mở mang dân trí, giữ gìn, làm giàu và phát huy bản sắc văn
hoá và truyền thống tốt đẹp của các dân tộc; thực hiện công bằng xã
hội giữa các dân tộc, giữa miền suôi và miền núi, đặc biệt quan tâm
vùng gặp nhiều khó khăn, vùng căn cứ cách mạng [7, tr 127-128].
- Nghị quyết Trung ương lần thứ bảy, Ban Chấp hành Trung ương khoá

IX Đảng ta đã đề ra về công tác dân tộc:
Ưu tiên phát triển kinh tế - xã hội các vùng dân tộc và miền
núi; trước hết tập trung vào phát triển giao thơng và cơ sở hạ tầng,
xố đói, giảm nghèo; khai thác có hiệu quả tiềm năng, thế mạnh của
từng vùng, đi đôi với bảo vệ bền vững môi trường sinh thái; phát
huy nội lực, tinh thần tự lực, tự cường của đồng bào các dân tộc,
đồng thời tăng cường sự quan tâm hỗ trợ của Trung ương và sự giúp
đỡ của các địa phương trong cả nước…Đẩy mạnh công tác xố đói,
giảm nghèo, nâng cao mức sống của đồng bào dân tộc thiểu số, trọng
tâm là đồng bào vùng cao, vùng sâu, vùng xa; trong những năm trước
mắt tập trung trợ giúp đồng bào nghèo, các dân tộc thiểu số đặc biệt
khó khăn giải quyết các vấn đề bức xúc như: tình trạng thiếu lương
thực, thiếu nước sinh hoạt, nhà ở tạm bợ, không đủ tư liệu sản xuất,
dụng cụ sinh hoạt tối thiểu; xây dựng kết cấu hạ tầng khu vực biên
giới vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn [8, tr 37].
- Tại đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X (2006), Đảng ta nhất quán quan
điểm và tiếp tục khẳng định ưu tiên phát triển đối với miền núi và vùng dân tộc
thiểu số, vùng khó khăn, vùng xung yếu về quốc phịng an ninh: "Có chính sách


11
trợ giúp nhiều hơn về nguồn lực để phát triển các vùng khó khăn, nhất là vùng
sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc thiểu số” [9, tr 225].
Với những quan điểm lý luận, chủ trương, chính sách lớn của Đảng về
phát triển kinh tế - xã hội, xố đói, giảm nghèo và giải quyết các vấn đề xã hội
ở miền núi và vùng dân tộc thiểu số, vùng khó khăn là cơ sở lý luận cho Nhà
nước cụ thể hố các chủ trương thành chính sách, chương trình, dự án cụ thể
và các địa phương tổ chức thực hiện.
1.1.1.2. Chính sách phát triển kinh tế-xã hội, xố đói, giảm nghèo
của Chính phủ đối với miền núi và vùng dân tộc thiểu số

Để thực hiện hóa chủ trương của Đảng, Chính phủ đã ban hành nhiều
chính sách, chương trình dự án cụ thể nhằm phát triển kinh tế-xã hội, xố đói,
giảm nghèo đối với vùng miền núi và dân tộc thiểu số, vùng đặc biệt khó
khăn, vùng cao, vùng sâu, vùng xa, vùng biên giới như: Quyết định
661/1998/QĐ-TTg ngày 29 tháng 7 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ về
mục tiêu, nhiệm vụ, chính sách và tổ chức thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu
ha rừng; Quyết định 135/1998/QĐ-TTg ngày 31 tháng 7 năm 1998 của Thủ
tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình phát triển kinh tế-xã hội các xã đặc
biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa (Chương trình 135 giai đoạn I
1999-2005); Nghị định số 78/2002/NĐ-CP ngày 04 tháng 10 năm 2002 của
Chính phủ về tín dụng đối với người nghèo và đối tượng chính sách khác;
trong đó quy định các tổ chức kinh tế và hộ sản xuất, kinh doanh hải đảo
thuộc khu vực II, III miền núi; Quyết định số 190/2003/QĐ-TTg ngày 16
tháng 9 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách di dân thực hiện
quy hoạch, bố trí dân cư giai đoạn 2003-2010; Quyết định số 134/2004/QĐTTg ngày 20 tháng 7 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ về một số chính
sách hỗ trợ sản xuất, đất ở, nhà ở và nước sinh hoạt đối với hộ nghèo, địi
sống khó khăn.


12
Sau 7 năm thực hiện, chương trình 135 giai đoạn một ( 1998-2005) đã
tác động rất lớn dến sự phát triển kinh tế - xã hội và xố đói, giảm nghèo ở
các xã đặc biệt khó khăn, làm cho bộ mặt nông thôn các vùng dân tộc và miền
núi đã thay đổi căn bản, hệ thống kết cấu hạ tầng đã được cải thiện rõ rệt.
Kinh tế bước đầu chuyển từ sản xuất tự túc, tự cấp sang sản xuất hàng hố và
đã xuất hiện nhiều hộ gia đình sản xuất giỏi, nhiều mơ hình sản xuất kinh
doanh có hiệu quả trên địa bàn. Vùng miền núi và dân tộc thiểu số, vùng khó
khăn đã đạt được những tiến bộ quan trọng trên tất cả các lĩnh vực kinh tế,
văn hóa, xã hội, quốc phịng, an ninh. Nhiều xã đặc biệt khó khăn thuộc xã
khu vực III có kinh tế - xã hội phát triển hơn so với xã khu vực II….

Với sự thay đổi về kinh tế - xã hội ở vùng dân tộc thiểu số và miền núi,
do vậy tiêu chí phân định ba khu vực I, II, III quy định tại thông tư số 41/UBTT ngày 08 tháng 01 năm 1996 và công văn số 683/UB-TH ngày 05 tháng 8
năm 1997 của Uỷ ban Dân tộc và Miền núi nay là Uỷ ban Dân tộc đã khơng
cịn phù hợp. Bên cạnh đó khơng phải nhóm dân tộc nào trong số 54 dân tộc
của Việt Nam đều được hưởng lợi nhiều từ q trình tăng trưởng. Đói nghèo,
tuổi thọ trung bình, tình trạng dinh dưỡng, và những khía cạnh khác về mức
sống của đa số các nhóm dân tộc thiểu số vẫn còn khá thấp. Mặc dù chỉ chiếm
chưa đến 1/8 dân số cả nước, các dân tộc thiểu số chiếm tỷ lệ 40% tổng số
người nghèo [20]. Vì vậy, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban Dân tộc đã ban hành
quy định tiêu chí phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ
phát triển mới ban hành kèm theo quyết định số 393/2005/QĐ-UBDT ngày 29
tháng 8 năm 2005 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban Dân tộc thay thế tiêu chí
phân định vùng I, II, III quy định tại thơng tư 41/UB-TT nói trên cho phù hợp
với trình độ phát triển của vùng dân tộc thiểu số và miền núi hiện nay. Nó là
căn cứ để phân định chính xác trình độ phát triển của các xã vùng dân tộc
thiểu số và miền núi thuộc khu vực, trình độ phát triển, là cơ sở cho xây dựng,
thực hiện các chính sách, chương trình mục tiêu, dự án giai đoạn 2006-2010


13
và những năm tiếp theo. Nhằm tạo sự phát triển đồng đều và từng bước rút
ngắn khoảng cách chênh lệch về trình độ phát triển giữa các xã của vùng dân
tộc thiểu số và miền núi, cũng như giữa các vùng trên địa bàn cả nước.
Để giải quyết những vấn đề trên chính phủ đã ban hành nhiều văn bản
để thực hiện như: Quyết định 07/2006/QĐ-TTg ngày 10 tháng 01 năm 2006
của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình phát triển kinh tế-xã hội
các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa (Chương trình 135
giai đoạn II); Quyết định 164/2006/QĐ-TTg ngày 11 tháng 7 năm 2006 của
Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt danh sách xã đặc biệt khó khăn, xã
biên giới, xã an tồn khu vào diện đầu Chương trình phát triển kinh tế - xã

hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi giai đoạn
2006-2010 (Chương trình 135 giai đoạn hai); Quyết định 193/2006/QĐ-TTg
ngày 24 tháng 8 năm 2006 của Thủ tướng Chính phủ về chương trình bố trí
dân cư các vùng: thiên tai, đặc biệt khó khăn, biên giới, hải đảo, di cư tự do,
xung yếu và rất xung yếu của rừng phòng hộ, khu bảo vệ nghiêm ngặt của
rừng đặc dụng giai đoạn 2006-2010 và định hướng đến 2015; Quyết định
31/2007/QĐ-TTg ngày 05 tháng 3 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ về Tín
dụng đối với hộ gia đình sản xuất kinh doanh tại các vùng khó khăn; Quyết
định 32/2007/QĐ-TTg ngày 05 tháng 3 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ
về việc cho vay vốn phát triển sản xuất đối với hộ đồng bào dân tộc thiểu số
đặc biệt khó khăn; Quyết định 33/2007/QĐ-TTg ngày 05 tháng 3 năm 2007
của Thủ tướng Chính phủ về chính sách hỗ trợ di dân thực hiện định canh
định cư cho đồng bào dân tộc thiểu số giai đoạn 2007-2010; Quyết định
167/2008/QĐ-TTg ngày 12 tháng 12 năm 2008 của Thủ tướng Chính phủ về
chính sách hỗ trợ hộ nghèo về nhà ở giai đoạn 2006-2010; Quyết định
101/2009/QĐ-TTg ngày tháng năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ về mở
rộng đối tượng thụ hưởng đối với tất cả học sinh là con hộ nghèo.
1.1.2. Chương trình 135 giai đoạn hai (2006-2010) Chương trình 135
giai đoạn hai được xác định là “chính sách xố đói, giảm nghèo đặc thù cho
vùng trọng điểm đói nghèo của đất nước” đã được triển khai từ năm 2006, là


14
bước tiếp theo nhằm đẩy mạnh công tác giảm nghèo nói riêng và phát triển
kinh tế - xã hội tại các xã nghèo đói nhất của đất nước nói chung. Chương
trình 135 giai đoạn hai từ năm 2006 đến năm 2010, đã rút ra bài học kinh
nghiệm từ việc thực hiện giai đoạn một (1998-2005) nhằm nâng cao hiệu quả
và chất lượng của chương trình 135 giai đoạn hai. Với giai đoạn hai Chính
phủ thực hiện chính sách chuyển dịch từ hỗ trợ theo ngành của các nhà tài trợ
sang hỗ trợ ngân sách, qua đó cho phép tận dụng tốt hơn các nguồn lực cho

chương trình, hài hồ hố các thủ tục và đặc biệt là cải thiện quan hệ đối
ngoại giữa chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ trong các đối thoại chính
sách nhằm cải thiện các biện pháp giảm nghèo. Do vậy, chương trình 135 giai
đoạn hai được lập ra và có sự khác biệt ở chương trình 135 giai đoạn một ở
một số khía cạnh sau:
Thứ nhất: nguồn lực cam kết của các nhà tài trợ chiếm khoảng 30% trên
tổng số vốn của Chương trình 135 giai đoạn hai (khoảng 1,2 tỉ USD) trong đợt hỗ
trợ ngân sách có mục tiêu cho chương trình 135 giai đoạn hai [28].
Thứ hai: Chương trình 135 giai đoạn hai tập trung hỗ trợ cho vùng địa
lý nhiều hơn, tập trung nhiều hơn vào các vùng mục tiêu ở những nơi người
dân tộc thiểu số chiếm đa số (vùng ba) so với Chương trình 135 giai đoạn
một, Chương trình 135 giai đoạn hai cũng bao gồm các tiêu chí nhằm mục
tiêu tới các thơn bản nghèo nhất trong các xã nghèo vùng ít.
Thứ ba: Chương trình 135 giai đoạn hai có phạm vi rộng lớn - trong đó
có thêm các nội dung về cải thiện sinh kế vùng nơng thơn và về hỗ trợ sản
xuất nơng nghiệp, ngồi nội dung về phát triển cơ sở hạ tầng, truyền thơng bên cạnh đó cịn có định hướng cho cơng tác tăng cường năng lực. Để triển
khai thực hiện tốt chương trình dự án của Chính phủ, Chương trình hoạt động
theo một cơ chế riêng phù hợp với đặc điểm điều kiện tự nhiên kinh tế-xã hội
của các xã đặc biệt khó khăn nhằm mục tiêu đạt hiệu quả kinh tế xã hội cao
nhất. Chương trình 135 giai đoạn hai được hoạt động theo cơ chế riêng đó là


15
phân cấp cho các địa phương. Được tiếp cận theo cách thức hướng tới sự
tham gia của cộng đồng, thông qua đó giúp cải thiện việc phân bổ các nguồn
lực và thực hiện có hiệu quả các dự án đầu tư. Các cơng trình xây dựng hạ
tầng đều có sự tham gia của người dân. Người dân đưa ra ý kiến lựa chọn dự
án xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng; Chủ đầu tư các dự án xây dựng kết
cấu hạ tầng do xã làm đảm nhiệm và được tổ chức đầu thầu công khai và rộng
rãi. Trong điều kiện hiện nay, phương pháp này giúp cho Chính phủ đánh giá

chính xác điều kiện sống của người nghèo và từ đó xác định những chính sách
đầu tư hiệu quả hơn. Phương pháp này còn tăng khả năng của người nghèo
đối với q trình ra quyết định có tác động tích cực đến cuộc sống của họ.
Mặt khác, phương pháp khuyến khích sự tham gia của cộng đồng áp dụng vào
lập kế hoạch, quản lý, xây dựng, vận hành và bảo dưỡng cơng trình kết cấu hạ
tầng cơ sở nơng thơn có thể góp phần nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực
của Chương trình. Ngồi ra phương pháp này còn giúp tăng cường sự minh
bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính trong việc thực hiện chương trình
dự án, Vì vậy nâng cao tính bền vững của dự án.
1.1.2.1. Mục tiêu chương trình 135 của Chính phủ giai đoạn hai
Mục tiêu tổng quát là tạo sự chuyển biến nhanh về sản xuất, thay đổi
căn bản về kiến thức sản xuất, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông
nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường và các mặt hàng có giá trị cao;
cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở
các xã, thơn, bản đặc biệt khó khăn một cách bền vững, giảm khoảng cách
phát triển giữa các dân tộc và giữa các vùng trong cả nước. Phấn đấu đến năm
2010, trên địa bàn cơ bản không cịn hộ đói, giảm hộ nghèo xuống cịn dưới
30% theo chuẩn nghèo quy định tại quyết định số 170/2005/QĐ-TTg ngày 08
tháng 7 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ. Mục tiêu cụ thể là:
Một là, phát triển sản xuất: tạo chuyển biến căn bản nâng cao kiến
thức, kỹ năng và xây dựng tập quán sản xuất mới của đồng bào các dân tộc.


16
Thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp, theo hướng kết hợp sản
xuất và thị trường, khai thác lợi thế của từng vùng và nâng cao thu nhập, giảm
nghèo bền vững. Phấn đấu trên 70% số hộ đạt được mức thu nhập bình quân
đầu người trên 3,5 triệu đồng/năm vào năm 2010 [20, tr 58];
Hai là, phát triển cơ sở hạ tầng: xây dựng cho các xã có đủ cơ sở hạ
tầng thiết yếu phù hợp quy hoạch dân cư và quy hoạch sản xuất bảo đảm phục

vụ có hiệu quả, góp phần cải thiện nâng cao đời sống và phát triển sản xuất,
tăng thu nhập. Phấn đấu trên 80% xã có đường giao thơng cho xe cơ giới (từ
xe máy trở lên) từ trung tâm xã đến tất cả thơn, bản; trên 80% xã có cơng
trình thủy lợi nhỏ bảo đảm năng lực phục vụ sản xuất cho trên 85% diện tích
đất trồng lúa nước; 100% xã có đủ trường, lớp học kiên cố, có lớp bán trú ở
nơi cần thiết; 80% số thơn, bản có điện ở cụm dân cư; giải quyết và đáp ứng
yêu cầu cơ bản về nhà sinh hoạt cộng đồng; 100% xã có trạm y tế kiên cố
đúng tiêu chuẩn;
Ba là, nâng cao đời sống văn hóa, xã hội cho nhân dân ở các xã đặc
biệt khó khăn ở các khu vực miền núi và dân tộc thiểu số (hay còn gọi là
chính sách cải thiện sinh kế) Phấn đấu trên 80% số hộ được sử dụng nước
sinh hoạt hợp vệ sinh, trên 80% số hộ được sử dụng điện sinh hoạt; kiểm soát,
ngăn chặn các bệnh dịch nguy hiểm; tăng tỷ lệ hộ có nhà vệ sinh hợp vệ sinh
lên trên 50%; trên 95% số học sinh tiểu học, 75% học sinh trung học cơ sở
trong độ tuổi đến trường; trên 95% người dân có nhu cầu trợ giúp pháp lý
được giúp đỡ pháp luật miễn phí nhằm thu hẹp khoảng cách giữa các vùng
dân tộc về đời sống văn hóa, xã hội [20, tr 59];
Bốn là, phát triển nâng cao năng lực: bổ sung những kiến thức cơ bản
về chuyên môn nghiệp vụ; tăng cường nhận thức và năng lực quản lý điều
hành cho cán bộ lãnh đạo, quản lý ở các cấp chính quyền, từ các ban, ngành,
các tổ chức xã hội và người dân về xóa đói, giảm nghèo, tạo cơ hội cho các hộ
nghèo tự vượt qua đói nghèo bằng các chính sách hỗ trợ về cơ sở hạ tầng cho


17
sản xuất, đất đai, tín dụng, dạy nghề tạo việc làm, khuyến khích phát triển
nơng nghiệp, tiêu thụ sản phẩm… nâng cao nhận thức pháp luật, kiến thức
quản lý vốn và kỹ năng quản lý, điều hành cho cán bộ, công chức ở thôn, bản
và xã. Nâng cao năng lực của cộng đồng, tạo điều kiện cộng đồng tham gia có
hiệu quả vào việc giám sát hoạt động của Chương trình 135 giai đoạn hai.

1.1.2.2. Tiêu chí và đối tượng thụ hưởng Chương trình 135 của
Chính phủ giai đoạn hai
a) Tiêu chí thụ hưởng Chương trình 135: tiêu chí phân định các xã
thuộc Chương trình 135 giai đoạn hai được sử dụng chuẩn nghèo quốc gia ở
mức 200.000 VND/người/tháng (vì trên thực tế tất cả các hộ vùng nông thôn)
cho thấy 43% hộ gia đình tại các xã thuộc chương trình 135 giai đoạn hai
sống dưới mức nghèo đói. Kết quả khảo sát, đánh giá cho thấy chênh lệch khá
lớn về thu nhập giữa nhóm dân tộc thiểu số và các nhóm dân tộc khác. Tỷ lệ
nghèo của các hộ gia đình dân tộc Kinh và Hoa là khoảng 26% trong khi tỷ lệ
tương ứng của các nhóm dân tộc thiểu số khác là khoảng cách là khoảng 51%.
Tỷ lệ nghèo cao nhất tập trung vào những nhóm nói ít hoặc khơng nói tiếng
Việt. Muốn đạt được mục tiêu của chương trình là “tới năm 2010 giảm tỷ lệ
nghèo ở các xã thuộc chương trình xuống dưới 30%” và “ giảm khoảng cách
giữa các dân tộc” Theo điều tra cơ bản hàng năm cần giảm tỷ lệ nghèo xuống
hơn 4% ở các xã chương trình 135 giai đoạn hai (cao hơn 2 lần so với mục tiêu
giảm nghèo quốc gia là trung bình 2%/năm), và giảm khoảng 8% tỷ lệ
nghèo/năm ở cộng đồng dân tộc thiểu số cho giai đoạn 2008-2010 [20, tr.33].
Về mức sống cũng được thể hiện trong điều tra cơ bản khoảng 46% số
hộ gia đình cho biết họ thiếu ăn trong 12 tháng. Trung bình khoảng 45% hộ
gia đình thiếu nước sinh hoạt. Về chăm sóc sức khoẻ, 48% số hộ gia đình
khơng có đủ thuốc điều trị bệnh khi ốm hoặc bị thương. Ngoài ra, khoảng
33% số hộ khơng có đủ tiền để đóng học phí cho con đến trường. Trong tất cả
các khía cạnh được xem xét, các dân tộc thiểu số ln khó khăn và gặp bất lợi


18
hơn so với nhóm dân tộc Kinh-Hoa. Với mức nghèo đói cơ bản như vậy, việc
đạt được mục tiêu khơng cịn hộ gia đình bị đói và tỷ lệ nghèo dưới 30% cho
đến năm 2010 sẽ là một thách thức Chương trình [20, tr. 86].
b) Đối tượng thụ hưởng Chương trình 135 giai đoạn hai: Các xã đặc

biệt khó khăn; các xã biên giới, an tồn khu; thơn, bn, làng, bản, xóm ấp...
(gọi tắt là thơn, bản) đặc biệt khó khăn ở các xã khu vực II là những nơi được
thụ hưởng Chương trình 135 giai đoạn hai.
Từ năm 2006, các xã chưa hồn thành mục tiêu Chương trình 135 giai
đoạn I (1999-2005) với 1.644 xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an toàn
khu, tại quyết định số 164/2006/QĐ-TTg ngày 11 tháng 7 năm 2006 được đưa
vào diện đầu tư Chương trình 135 giai đoạn hai.
Như vậy Chương trình 135 giai đoạn hai được triển khai thực hiện trên
địa bàn cả nước với tổng số 1.848 xã và 3.274 thơn đặc biệt khó khăn thuộc
các xã khu vực II. Theo quy định của chương trình, phải giao cho xã làm chủ
đầu tư, nhưng hầu hết không làm được vì trình độ cán bộ xã thấp. Ý thức bảo
quản cơng trình của nhân dân cịn kém. Qua khảo sát, trên 50% cán bộ trong
hệ thống chính trị cơ sở có trình độ sơ cấp về chun mơn. 97% cán bộ không
được đào tạo về quản lý, 25% cán bộ chủ chốt Chủ tịch và Phó Chủ tịch xã
khơng có bằng cấp. 38% cán bộ xã tốt nghiệp cao đẳng và chỉ vài người có
bằng đại học (gần 10%) [20, tr.68];.
1.1.2.3. Nội dung của Chương trình 135 của Chính phủ giai đoạn
hai
Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn là
chính sách xố đói, giảm nghèo đặc thù cho vùng trọng điểm đói nghèo của
đất nước. Chương trình tập trung đầu tư vào các xã và thơn bản khó khăn
nhất. Phát huy tối đa sự sáng tạo, ý chí tự lực, tự cường của toàn thể cộng
đồng và nội lực của các hộ nghèo vươn lên thốt nghèo. Thực hiện ngun tắc
dân chủ cơng khai, minh bạch, tăng cường phân cấp cho cơ sở, phát huy


19
quyền trực tiếp tham gia vào chương trình. Phối kết hợp Chương trình 135
giai đoạn hai với chương trình mục tiêu quốc gia và chương trình khác.
Nội dung cụ thể là:

Một là, hỗ trợ phát triển sản xuất và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng
cao trình độ sản xuất của đồng bào các dân tộc;
Hai là, phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu ở các xã, thôn, bản đặc biệt
khó khăn;
Ba là, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ cơ sở, nâng cao trình độ quản lý hành
chính và kinh tế; đào tạo nâng cao năng lực cộng đồng;
Bốn là, hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ
giúp pháp lý để nâng cao nhận thức pháp luật.
Bốn nội dung nhiệm vụ trên của Chương trình được thiết kế thành 4 dự
án: Dự án hỗ trợ phát triển sản xuất bao gồm: đào tạo cán bộ khuyến nông
của thôn và dạy nghề cho thanh niên, khuyến nông, lâm và ngư, phát triển các
mô hình sản xuất hiệu quả, phát triển các ngành cơng nghiệp chế biến và bảo
quản, phát triển kinh tế rừng, cây trồng năng suất cao và vật nuôi và gia cầm
có giá trị cao; Dự án xây dựng cơ sở hạ tầng: lập kế hoạch cơ sở hạ tầng, phát
triển cơ sở hạ tầng thiết yếu ở các xã khó khăn nhất, ở các thơn đặc biệt khó
khăn thuộc vùng II, các quỹ đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng; Dự án đào tạo
bồi dưỡng nâng cao năng lực cán bộ cơ sở và cộng đồng: đối với các cán bộ
chủ chốt, đào tạo về tổ chức và thực hiện các chương trình chính sách vì đồng
bào dân tộc, quản lý và giám sát. Đối với các cán bộ chuyên môn của UBND
xã, đào tạo kiến thức và kỹ năng kỹ thuật cơ bản. Đối với cán bộ xã, đào tạo
kiến thức và kỹ năng quản lý ở cấp xã, tăng cường năng lực tham gia hiệu quả
của cộng đồng; Dự án chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao
đời sống nhân dân, trợ giúp pháp lý để nâng cao nhận thức pháp luật: Chính
sách về hỗ trợ sử dụng đất và nhà ở, tiếp cận với nước sạch, giải quyết các
vấn đề vệ sinh môi trường.


20
Từ những trình bày về mục tiêu, đối tượng, phạm vi, nội dung của
Chương trình 135 giai đoạn hai ở trên có thể thấy rõ, thực chất của Chương

trình 135 giai đoạn hai là một trong những công cụ điều tiết kinh tế xã hội đặc
thù - chính sách xóa đói, giảm nghèo đặc thù cho vùng trọng điểm đói nghèo
của đất nước, phù hợp với những điều kiện cụ thể và yêu cầu phát triển kinh
tế - xã hội tại các xã và thơn, bản khó khăn nhất của đất nước. Việc xây dựng
và thực hiện hiệu quả Chương trình này khơng những góp phần tạo ra sự
chuyển biến nhanh về sản xuất, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông
nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường; cải thiện và nâng cao đời sống
vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã, thơn, bản đặc biệt khó
khăn một cách bền vững, giảm khoảng cách phát triển giữa các dân tộc và
giữa các vùng trong cả nước, mà còn thể hiện ưu việt của nhà nước kiểu mới,
nhà nước của dân, do dân và vì dân.
1.2. NHỮNG NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VIỆC THỰC HIỆN CHƯƠNG
TRÌNH 135 CỦA CHÍNH PHỦ GIAI ĐOẠN HAI

1.2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội
Thứ nhất, điều kiện tự nhiên ở vùng miền núi, địa hình chia cắt hoặc ở
vùng sâu, vùng xa, nhưng không thuộc địa bàn các thành phố, thị xã, thị trấn,
trung tâm huyện lỵ, các khu công nghiệp chi phối rất lớn việc thực hiện mục
tiêu, nội dung của chương trình.
Thứ hai, về hạ tầng kinh tế như thị trường lao động, cơ sở sản xuất nông
nghiệp, đất rừng, đất trồng cây lâu năm, đất trồng cây hàng năm và thu nhập của
hộ gia đình ở những xã, thơn bản đặc biệt khó khăn miền núi, vùng dân tộc thiểu
số, 70% số người trong độ tuổi có khả năng lao động tham gia vào thị trường lao
động. Với một nền kinh tế nông nghiệp điển hình, nơng lâm nghiệp là lĩnh vực
chính tạo ra khoảng 86% việc làm cho người lao động. Tình trạng 58% số lao
động khơng có việc làm đầy đủ (nghĩa là lao động ít hơn 35 giờ/tuần); tỷ lệ
khơng có việc làm đầy đủ này cao hơn đáng kể so với mức trung bình 20-30%


21

của cả nước trong giai đoạn 2001-2004, thu nhập thấp là những vấn đề chi phối
đến việc thực hiện chương trình 135 giai đoạn hai.
Thứ ba, về hạ tầng cơ sở xã hội như đường giao thông tới thôn bản,
phương tiện cơng cộng nước sinh hoạt vv, có bưu điện văn hố, hệ thống tưới
tiêu qui mơ nhỏ, hệ thống ống dẫn nước sinh hoạt kém chất lượng đường giao
thông đến các làng trong phạm vi Chương trình 135 giai đoạn hai thấp là
những khó khăn khơng nhỏ thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ của chương trình.
Thứ tư, trình độ của người dân các xã, bản đặc biệt khó khăn về việc
tiếp nhận và tiếp cận với các dịch vụ xã hội thấp như, về giáo dục, có khoảng
cách lớn giữa tỷ lệ nhập học thuần giữa người nghèo và người không nghèo.
Ở bậc tiểu học, khoảng cách này khoảng 5 lần trong khi con số tương ứng ở
cấp 3 là gần 15 lần. Các nhóm dân tộc thiểu số có tỷ lệ nhập học thấp hơn so
với người Kinh - Hoa và khoảng cách này thể hiện rõ nhất ở cấp 3, gần 30
lần, hầu hết các xã chưa đạt phổ cập giáo dục trung học cơ sở. Nghèo và nhất
là đồng bào dân tộc thiểu số nghèo ở thế bất lợi xét về tiếp cận với giáo dục so
với người không nghèo và người Kinh - Hoa. Khoảng cách giữa tổng số đăng
ký và tỉ lệ thu nhập học thuần ở tất cả các cấp học tại các xã khá xa so với các
xã khác.. [20, tr.78]. Xem thêm Bảng 1.1. Đó là những khó khăn rất lớn
trong việc thực hiện Chương trình 135 giai đoạn hai.
Bảng 1.1: Tỷ lệ học thuần ở các cấp học
Giáo dục
tiểu học
Tất cả các hộ thuộc CT
135-II

77.6 %

Giáo dục
cấp 2


Giáo dục cấp
3

55.7 % 32,7 %

Nguồn: [28].
Thứ năm, về chăm sóc y tế và các dịch vụ khác. Thực tế ở các xã và
thơn bản đặc biệt khó khăn chưa có đủ điều kiện khám chữa bệnh thông
thường. Điều tra cơ bản cho thấy khám chữa ở bệnh viện chỉ chiếm 17% tổng
số ca điều trị ở các xã thuộc Chương trình 135 giai đoạn hai; 54% và 50% số


22
thơn chưa có y tế thơn. Khoảng cách trung bình tới các bệnh viện là 39 km,
thường mất ít nhất là 3 tiếng đi bằng phương tiện giao thông công cộng hoặc
1 tiếng bằng xe máy. Đây là bằng chứng thuyết phục để hỗ trợ khả năng tiếp cận
các dịch vụ y tế của các hộ dân ở các xã thuộc Chương trình 135 giai đoạn hai
rất khó khăn. Trên 50% số hộ chưa được hưởng thụ và tiếp cận với hệ thống
thơng tin đại chúng. Cơng trình kết cấu hạ tầng thiết yếu thiếu hoặc có nhưng
cịn tạm bợ. Điều kiện tự nhiên, hạ tầng kinh tế, xã hội như vậy chi phối rất lớn
đến khả năng hấp thụ Chương trình 135 giai đoạn hai của Chính phủ [20, tr.81].
1.2.2. Chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước
Chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, các xã - thơn, bản
đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi của Đảng và
nhà nước là cơ sở pháp lý và vật chất để các địa phương thực hiện. Chương
trình 135 giai đoạn hai được triển khai thực hiện trên địa bản 1.848 xã và
3.274 thơn đặc biệt khó khăn thuộc các xã khu vực hai tiếp tục là nhân tố
quan trọng góp phần phát triển kinh tế - xã hội, các xã - thơn, bản đặc biệt khó
khăn vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi. Trong 5 năm triển khai thực
hiện, tổng ngân sách Trung ương đầu tư, hỗ trợ ba dự án hợp phần và một

chính sách sẽ là 14.024, 65 triệu đồng, trong đó có 450 triệu USD là vốn hỗ
trợ của 7 nhà đầu tư quốc tế, ngồi ra cịn kinh phí đầu tư của các nhân dân
địa phương cho các hoạt động của Chương trình. Song mục tiêu, sự phù hợp
với nhu cầu của các nhóm đối tượng, thiết kế các chính sách, dự án hoạt động
của Chương trình có phù hợp với hồn cảnh tự nhiên, hạ tầng cơ sở kinh tế,
xã hội và khă năng tổ chức sản xuất của đồng bào dân tộc vùng núi sâu xa có
ý nghĩa rất quan trọng thực hiện hiệu quả các nội dung nhiệm vụ như: dự án
phát triển sản xuất kinh doanh; dự án phát triển cơ sở hạ tầng; dự án đào tạo
tăng cường năng lực; chính sách cải thiện sinh kế [28].
1.2.3. Khả năng tổ chức thực hiện Chương trình


23
Nhân tố quan trọng quyết định đến việc thực hiện mục tiêu, nội dung
nhiệm vụ của Chương trình 135 giai đoạn hai là khả năng tổ chức thực hiện
các chính sách dự án ở các địa phương:
Thứ nhất, khả năng tổ chức thực hiện dự án hỗ trợ phát triển sản xuất:
tổ chức và quản lý đào tạo cán bộ khuyến nông vùng dân tộc miền núi và tổ
chức dạy nghề dạy nghề cho thanh niên dân tộc, tổ chức khuyến nơng, lâm và
ngư, phát triển các mơ hình sản xuất hiệu quả; bằng việc tổ chức phát triển
các ngành công nghiệp chế biến và bảo quản, phát triển kinh tế rừng, cây
trồng năng xuất cao và vật nuôi và gia cầm có giá trị cao;
Thứ hai, khả năng tổ chức thực hiện chính sách hỗ trợ các gia đình dân
tộc thiểu số: tổ chức hỗ trợ đầu vào và đầu ra sản xuất kinh doanh; tổ chức hỗ trợ
tín dụng; tổ chức hỗ trợ dịch vụ thủy lợi, điện sản xuất; tổ chức đảm bảo các lợi
ích cho các hộ dân và cá nhân được chuyển giao, thuê mướn làm việc trên đất
rừng; tổ chức dạy nghề cho thanh thiếu niên người các dân tộc....;
Thứ ba, khả năng tổ chức và quản lý dự án xây dựng cơ sở hạ tầng: từ
việc lập kế hoạch đến việc xây dựng hạ tầng cơ sở thiết yếu ở các xã, ở các
thơn đặc biệt khó khăn thuộc vùng II, quản lý các quỹ dầu tư phát triển cơ sở

hạ tầng;
Thứ tư, khả năng tổ chức dự án đào tạo bồi dưỡng nâng cao năng lực
cán bộ cơ sở và cộng đồng. Đối với các cán bộ chủ chốt, tổ chức, xây dựng
nội dung đào tạo về tổ chức và thực hiện, quản lý giám sát các chương trình,
dự án, chính sách ở các xã, thôn bản dân tộc miền núi đặc biệt khó khăn. Đối
với các cán bộ chun mơn của UBND xã, tổ chức, xây dựng nội dung đào
tạo kiến thức và kỹ năng kỹ thuật về lập và quản lý dự án, thiết kế và thi công
dự án, trang bị kỹ thuật về chuyên môn kỹ thuật về nông lâm ngư nghiệp, về
cơng nghiệp và thủ cơng nghiệp…dự tốn, quyết tốn và quản lý tài chính …
Đối với cán bộ xã, đào tạo kiến thức và kỹ năng quản lý ở cấp xã, tăng cường
năng lực tham gia hiệu quả của cộng đồng;


24
Thứ năm, tổ chức thực hiện chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và
nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp lý để nâng cao nhận thức pháp
luật: tổ chức thực hiện chính sách về hỗ trợ sử dụng đất và nhà ở, tiếp cận với
nước sạch, giải quyết các vấn đề vệ sinh môi trường…Tổ chức tuyên truyền,
thực hiện, quản lý, kiểm tra giám sát ở các cấp, các ngành từ tỉnh đến cơ sở là
nhân tố quyết định thực hiện hiệu quả các dự án, chính sách của Chương trình
135 giai đoạn hai.
Thứ sáu, đặc biệt, Chương trình 135 giai đoạn hai của Chính phủ đã chỉ
ra phương thức thực hiện lồng ghép với các dự án. Trong giai đoạn 20062010, trên địa bàn các xã thuộc Chương trình 135 có khoảng 20 nhóm chính
sách đang được triển khai thực hiện liên quan nội dung chương trình. Bao
gồm các Chương trình dự án như: Chương trình mục tiêu quốc gia từ năm
2006 đến năm 2010 với số vốn đầu tư là 6.405,741 tỷ đồng, trong đó kinh phí
phân bổ cho các Chương trình thuộc địa bàn các địa phương có xã thụ hưởng
chương trình 135 là 4.214,142 tỷ đồng bằng 65,78% tổng kinh phí của các
chương trình mục tiêu quốc gia (năm 2006: 693,322 tỷ đồng, năm 2007:
950,621 tỷ đồng, năm 2008: 1.095,336 tỷ đồng, năm 2009: 1.474,863 tỷ

đồng) được chia ra các Chương trình mục tiêu như sau: chương trình giảm
nghèo; Chương trình việc làm; Chương trình phịng chống ma t; Chương
trình phịng chốn tội phạm; Chương trình dân số kế hoạch hóa gia đình;
Chương trình y tế; Chương trình văn hố; Chương trình vệ sinh an tồn thực
phẩm; Chương trình nước sạch vệ sinh mơi trường; Chương trình giáo dục và
đào tạo; Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng [28].
Các Chương trình giảm nghèo đã được triển khai đồng bộ với nhiều
giải pháp hiệu quả, nhất là các chính sách có liên quan trực tiếp đến đầu tư kết
cấu hạ tầng cơ sở, vay vốn phát triển sản xuất, dạy nghề cho người nghèo, hỗ
trợ tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản như y tế, văn hoá giáo dục, nhà ở, nước


25
sinh hoạt…tạo tiền đề cơ bản để đại bộ phận hộ nghèo cải thiện đời sống
vươn lên thốt nghèo.
Ngồi ra Chính phủ có chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở và
nước sinh hoạt cho đồng bào dân tộc thiểu số đời sống khó khăn theo Quyết
định số 134/2004/QĐ-TTg, ngày 20 tháng 7 năm 2004 của Thủ tướng chính
phủ. Chính sách hỗ trợ đồng bào định canh định cư theo Quyết định số
33/2007/QĐ-TTg, ngày 05 tháng 3 năm 2007 nhằm hỗ trợ cho đồng bào dân
tộc thiểu số có nơi ổn định, phát triển sản xuất, xố đói, giảm nghèo. Góp
phần bảo vệ rừng, bảo vệ mơi trường sinh thái và giữ gìn an ninh-chính trị,
trật tự an tồn xã hội. Chính sách cho hộ đồng bào dân tộc thiểu số đặc biệt khó
khăn vay vốn phát triển sản xuất với lãi xuất 0% trong thời hạn 5 năm theo
quyết định số 32/2007/QĐ-TTg và Quyết định số 126/QĐ-TTg: giai đoạn
2007-2010 cho đối tượng, 100% hộ dân tộc thiểu số đặc biệt khó khăn thuộc
Chương trình 135, để phát triển sản xuất, kinh doanh nhằm cải thiện đời sống.
Chính sách trợ giá, trợ cước vùng dân tộc miền núi, trong giai đoạn
2006-2010 đã bố trí 1.291,5 tỷ đồng để thực hiện trợ giá, trợ cước giống, phân
bón, muối iốt, dầu hỏa thắp sáng, giấy vở học sinh…cho khu vực miền núi,

vùng đồng bào dân tộc thiểu số [28].
Chính sách hỗ trợ hộ nghèo về nhà ở theo Quyết định số 167/2008/QĐTTg, ngày 12 tháng 12 năm 2008 của Thủ tướng Chính phủ, nhằm mục tiêu
Nhà nước hỗ trợ các hộ nghèo có nhà ở ổn định, an tồn, từng bước nâng cao
mức sống, góp phần xố đói, giảm nghèo bền vững, theo đó đảm bảo sau khi
hỗ trợ, hộ nghèo phải có nhà ở với diện tích tối thiểu 24m2, tuổi thọ từ 10
năm trở lên, có kiến trúc, kiểu dáng phù hợp với điều kiện sinh hoạt của các
hộ gia đình.
Dự án khuyến nơng, khuyến lâm, khuyến ngư thuộc Chương trình giảm
nghèo với tổng số vốn đầu tư là 19,6 tỷ đồng, trong đó thực hiện trên địa bàn
các xã 135 là 15,76 tỷ đồng, chiếm 80,46% tổng số vốn [28].