TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH
-----------***----------

TRỊNH NGỌC DIỆU
MSSV: 0955040013

NGƯỜI KHỞI KIỆN TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH

Luận Văn Tốt Nghiệp Cử Nhân Luật
Niên khóa: 2009 - 2013

Người hướng dẫn:
Ts. Nguyễn Thị Thƣơng Huyền

TP. HCM – Năm 2013


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................................. 3
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN- PHÁP LÝ VỀ NGƢỜI KHỞI KIỆN
TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH: ................................................................................ 1
1.1.

Khái niệm, đặc điểm vụ án hành chính: ......................................................... 1

1.1.1.

Khái niệm vụ án hành chính: ....................................................................... 1

1.1.2.

Đặc điểm của vụ án hành chính: ................................................................. 3

1.2.

Khái niệm, đặc điểm của ngƣời khởi kiện trong vụ án hành chính: ........... 6

1.2.1.

Khái niệm người khởi kiện trong vụ án hành chính: ................................... 6

1.2.2.

Đặc điểm của người khởi kiện trong vụ án hành chính: ............................. 8

1.3.

Quy định của pháp luật về ngƣời khởi kiện trong vụ án hành chính: ...... 11

1.3.1.

Năng lực tố tụng hành chính: .................................................................... 11

1.3.2.

Quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính của người khởi kiện:........................ 17

1.3.3.

Kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính: ............................................ 39


KẾT LUẬN CHƢƠNG 1: ........................................................................................... 44
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ NGƢỜI KHỞI KIỆN TRONG VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HỒN THIỆN: ............................................... 45
2.1 Thực trạng về năng lực tố tụng hành chính của ngƣời khởi kiện trong vụ
án hành chính:........................................................................................................... 45
2.2.

Thực trạng về quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính của ngƣời khởi kiện: 49

2.3.

Thực trạng về kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính: ..................... 55

2.4.

Một số kiến nghị hoàn thiện: ......................................................................... 57

2.4.1.

Hoàn thiện quy định của pháp luật về người khởi kiện: ........................... 57


2.4.2.

Một số kiến nghị khác: ............................................................................... 67

KẾT LUẬN CHƢƠNG 2: ........................................................................................... 71
KẾT LUẬN ..................................................................................................................... 1
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................... 2



PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lí do chọn đề tài:
Người khởi kiện đóng một vai trị rất quan trọng trong vụ án hành chính. Vai trị đó
thể hiện ở bất cứ giai đoạn nào của quá trình giải quyết vụ án hành chính. Từ giai đoạn
khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính đến xét xử sơ thẩm, phúc thẩm. Kể cả thủ tục
giám đốc thẩm, tái thẩm và thi hành án hành chính thì người khởi kiện cũng mang một
vai trị nhất định.
Pháp luật tố tụng hành chính hiện hành đề cao nguyên tắc quyền tự định đoạt của
người khởi kiện trong việc khởi kiện vụ án hành chính và cả thay đổi, bổ sung, rút yêu
cầu khởi kiện ở bất cứ giai đoạn nào của quá trình giải quyết vụ án. Tuy nhiên, quyền
quyết định, tự định đoạt của người khởi kiện vẫn chưa được đảm bảo một cách tốt
nhất. Bên cạnh đó, sự bình đẳng trong quyền u cầu Tịa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của tất cả chủ thể trong xã hội cũng chưa thật sự đảm bảo, quyền khởi kiện của
một số chủ thể khó khăn trong việc thực hiện vì chưa có cơ chế phù hợp.
Tình hình giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường Tòa án nhân dân trong
những năm gần đây chưa thật sự hiệu quả. Số vụ án hành chính được Tịa án thụ lý giải
quyết có sự gia tăng đáng kể. Năm 1999, án hành chính được Tịa án thụ lý chỉ có 408
vụ án, giải quyết 319 vụ án, đến năm 2012 số vụ án hành chính được Tịa án thụ lý lên
đến 6.177, trong đó giải quyết 4.742 vụ án. Tỉ lệ án hành chính được giải quyết chưa
cao vì nhiều lí do khách quan và chủ quan khác nhau. Nguyên nhân từ phía pháp luật
tố tụng hành chính chưa hồn thiện cũng là điều cần được chú trọng và xem xét một
cách nghiêm túc. Do đó, hồn thiện pháp luật tố tụng hành chính là một việc làm cần
thiết.
Vì những lí do trên, tác giả chọn đề tài “Ngƣời khởi kiện trong vụ án hành
chính”. Trên cơ sở phân tích pháp luật tố tụng hành chính hiện hành, thực trạng về
người khởi kiện trong vụ án hành chính để đưa ra những kiến nghị, góp phần hoàn



thiện quy định về người khởi kiện, pháp luật tố tụng hành chính nói riêng và hệ thống
pháp luật nước nhà nói chung.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài:
Trong phạm vi nghiên cứu, tác giả chưa phát hiện đề tài nào viết riêng về người
khởi kiện trong vụ án hành chính. Một số đề tài có liên quan như: (1) Nguyễn Thanh
Phương (2012), Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính (Từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí
Minh), Luận văn Thạc sĩ; (2) Nguyễn Hoàng Yến (2011), Đảm bảo pháp lí về quyền
khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ; (3) Trương Thị Hạ (2012),
Khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam- Thực trạng và hồn thiện, Khóa luận tốt
nghiệp… Tuy nhiên, những đề tài trên nghiên cứu về người khởi kiện dưới góc độ là
một trong các điều kiện khỏi kiện vụ án hành chính (điều kiện về chủ thể khởi kiện).
Cho nên, thực tế tác giả có sự hạn chế nhất định về số người quan tâm nghiên cứu và
tài liệu tham khảo.
3. Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu:
3.1.

Mục đích nghiên cứu: Qua đề tài này, tác giả mong muốn làm rõ những

vấn đề sau:
Phân tích, làm rõ những cơ sở lí luận, quy định của pháp luật hiện hành về người
khởi kiện trong vụ án hành chính qua ba nội dung chính: năng lực tố tụng hành chính
của người khởi kiện; quyền, nghĩa vụ của người khởi kiện; kế thừa quyền, nghĩa vụ tố
tụng hành chính.
Phân tích, làm rõ những bất cập của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành về
người khởi kiệnvà thực tiễn thực hiện quy định của pháp luật về người khởi kiện.
Trên cơ sở những phân tích trên, tác giả đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện quy
định của pháp luật về người khởi kiện trong vụ án hành chính với 3 nội dung chính:
hồn thiện quy định của pháp luật về năng lực tố tụng hành chính, hồn thiện quy định



về quyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính, hồn thiện quy định về kế thừa quyền và
nghĩa vụ tố tụng hành chính của người khởi kiện và những kiến nghị liên quan đến đội
ngũ thẩm phán, luật sư và công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật.
3.2.

Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu:

Tác giả tập trung nghiên cứu về quy định của pháp luật hiện hành về người khởi
kiện trong vụ án hành chính khởi kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành
chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Xoay
quanh ba vấn đề: năng lực tố tụng hành chính; quyền, nghĩa vụ; kế thừa quyền, nghĩa
vụ tố tụng hành chính. Đánh giá những bất cập và đưa ra hướng hoàn thiện. Chủ yếu là
các quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính của người khởi kiện gắn với quyền quyết định
và tự định đoạt của người khởi kiện. Những vấn đề thực tiễn trình bày trong đề tài chỉ
mang tính chất bổ trợ.
Trong phạm vi của đề tài, tác giả trình bày các quyền và nghĩa vụ của người khởi
kiện trong vụ án hành chính một cách khái quát, khơng trình bày cụ thể việc thực hiện
những quyền, nghĩa vụ đó trong từng giai đoạn tố tụng hành chính.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu:
Tác giả nghiên cứu đề tài dựa trên nhiều phương pháp nghiên cứu khoa học khác
nhau trên cơ sở những chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Những phương
pháp được sử dụng phổ biến như: phương pháp lịch sử, biện chứng, phương pháp phân
tích, tổng hợp, so sánh,…
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài:
Đề tài trình bày khá đầy đủ các quy định của pháp luật hiện hành về người khởi
kiện trong vụ án hành chính. Tác giả hy vọng luận văn này có thể trở thành tài liệu
tham khảo cho công tác nghiên cứu và học tập của những người quan tâm.



Tác giả cũng hy vọng những kiến nghị của luận văn sẽ có giá trị tham khảo trong
hoạt động của cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạt động xây dựng, hoàn thiện
pháp luật.
6. Bố cục của luận văn:
Luận văn được trình bày thành 02 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận- pháp lý về người khởi kiện trong vụ án hành
chính;
Chương 2: Thực trạng về người khởi kiện trong vụ án hành chính và một số kiến
nghị hồn thiện.
Ngồi ra, luận văn cịn có các phần: phần mở đầu, mục lục, kết luận, danh mục tài
liệu tham khảo.


CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN- PHÁP LÝ VỀ NGƢỜI KHỞI KIỆN TRONG VỤ ÁN
HÀNH CHÍNH:
1.1. Khái niệm, đặc điểm vụ án hành chính:
1.1.1.

Khái niệm vụ án hành chính:

Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý xã hội, các cơ quan nhà nước nói
chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng thường xun ban hành các quyết
định hành chính, các cá nhân có thẩm quyền thường xuyên thực hiện các hành vi hành
chính. Các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là cách nhà nước thể hiện ý
chí đối với các chủ thể trong xã hội. Phương pháp thực hiện là mệnh lệnh, quyền uy,
mang ý chí đơn phương của nhà nước. Do đó, khơng phải lúc nào các quyết định hành
chính, hành vi hành chính cũng được các chủ thể trong xã hội đồng tình và tn theo;
và khơng phải lúc nào các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó đều hợp lý và
hợp pháp. Khi không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính, bên cạnh
quyền khiếu nại, pháp luật còn cho phép cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện

u cầu tịa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, việc cá nhân, cơ
quan, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của mình là điều kiện tiền đề làm phát sinh vụ án hành chính.
Về mặt thuật ngữ, “Vụ án hành chính là vụ án phát sinh tại Tịa hành chính do cá
nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức khởi kiện ra Tòa án yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của mình.”1. Trên thực tế tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về vụ án hành
chính. Theo tác giả Nguyễn Thanh Bình, “Vụ án hành chính là vụ án phát sinh tại Tịa
hành chính có thẩm quyền do có cá nhân, cơ quan Nhà nước hay tổ chức khởi kiện ra
trước Tòa án yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình”2. Theo trường Đại
học Luật Hà Nội, “Vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp hành chính phát sinh do cá
1

Trường Đại học Luật Hà nội, Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, NXB Công an nhân dân, năm 1999,
trang 132
2
Nguyễn Thanh Bình (1997), Tìm hiểu pháp luật tố tụng hành chính, NXB Thành phố Hồ Chí Minh, trang
11

1


nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức khởi kiện u cầu Tịa án có thẩm
quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính,
hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc.”3. Tuy nhiên, những định nghĩa
trên chưa diễn đạt một cách đầy đủ về khái niệm vụ án hành chính.
Về mặt pháp lý, một vụ án hành chính chỉ phát sinh khi hội đủ hai điều kiện sau:
Thứ nhất, có hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Chủ thể thực hiện
hành vi khởi kiện phải là người chịu tác đông trực tiếp bởi quyết định hành vi hành
chính, đồng thời phải thỏa mãn các điều kiện về đối tượng khởi kiện, thời hiệu khởi
kiện và chưa được giải quyết bằng bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực của Tịa án.

Cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện việc khởi kiện phải có năng lực chủ thể tố tụng
hành chính và có quyền khởi kiện vụ án hành chính. Nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho
việc khởi kiện, pháp luật tố tụng hành chính cho phép người khởi kiện có thể nộp đơn
trực tiếp tại Tòa án hoặc gửi qua đường bưu điện.
Thứ hai, hành vi thụ lý của Tòa án. Nếu việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ
chức là điều kiện cần thì việc thụ lý của Tòa án là điều kiện đủ làm phát sinh vụ án
hành chính. Sau khi tiếp nhận đơn, Chánh án Tịa án sẽ phân công Thẩm phán xem xét
các điều kiện để thụ lý như: đáp ứng đầy đủ các điều kiện về khởi kiện, người khởi
kiện đã hoàn thành nghĩa vụ tạm ứng án phí và vụ việc đang xem xét thuộc thẩm
quyền của Tịa án. Hình thức của việc thụ lý vụ án hành chính là việc ghi vào sổ thụ lý
vụ án. Thời điểm thụ lí vụ án hành chính là khi người khởi kiện xuất trình biên lai nộp
tiền tạm ứng án phí hoặc là ngày Thẩm phán xem xét đơn khởi kiện thông báo cho
người khởi kiện biết về việc thụ lý vụ án hành chính nếu thuộc trường hợp miễn hoặc
không phải nộp tiền tạm ứng án phí.
Khái niệm vụ án hành chính phải thể hiện đầy đủ hai điều kiện trên. Do đó, theo
quan điểm của nhiều học giả luật, vụ án hành chính là vụ án phát sinh khi cá nhân, cơ
3

Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản tư pháp, trang 155

2


quan, tổ chức thực hiện việc khởi kiện yêu cầu Tịa án xem xét tính hợp pháp của quyết
định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và được Tòa án thụ lý.
1.1.2.

Đặc điểm của vụ án hành chính:

Từ cách hiểu về khái niệm vụ án hành chính, có thể rút ra một số đặc điểm tiêu

biểu của vụ án hành chính như sau:
Một là, đối tượng tranh chấp của vụ án hành chính là tính hợp pháp của các quyết
định hành chính, hành vi hành chính. Căn cứ để Tịa án xem xét tính hợp pháp của
quyết định hành chính, hành vi hành chính khơng được quy định một cách cụ thể. Luật
Tố tụng hành chính năm 2010 quy định cho Tịa án có thẩm quyền xem xét tính hợp
pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Tuy nhiên, mỗi Tịa án lại có
những căn cứ khác nhau trong việc xác định tính hợp pháp của quyết định hành chính,
hành vi hành chính.
Thơng qua hoạt động xét xử vụ án hành chính trên thực tế, các quyết định hành
chính, hành vi hành chính thường sai phạm về áp dụng pháp luật nội dung. Cho nên,
các căn cứ để xác định một quyết định hành chính, hành vi hành chính có hợp pháp
hay khơng là việc vận dụng pháp luật nội dung có chính xác hay khơng. Bên cạnh đó,
các căn cứ về thẩm quyền ban hành, trình tự thủ tục ban hành quyết định hành chính,
hành vi hành chính cũng phải tuân theo quy định của pháp luật. Quyết định hành
chính, hành vi hành chính phải do người có thẩm quyền ban hành và được ban hành
đúng theo hình thức, thủ tục pháp luật quy định. Việc ban hành sai thẩm quyền, sai thủ
tục cũng là một trong các căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính,
hành vi hành chính.
Quyền tài sản, quyền nhân thân khơng là đối tượng tranh chấp chủ yếu trong vụ án
hành chính. Tuy nhiên, quy định tại Điều 6 Luật Tố tụng hành chính năm 2010:
“Người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính có
quyền u cầu bồi thường thiệt hại. Trong trường hợp này, các quy định của pháp luật
3


về trách nhiệm bồi thường của nhà nước và pháp luật về tố tụng dân sự được áp dụng
để giải quyết yêu cầu về bồi thường thiệt hại.”. Pháp luật tố tụng hành chính vẫn quy
định việc giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại trong quá trình giải quyết vụ án hành
chính bởi vì đây cũng là một trong các yêu cầu chính đáng của người khởi kiện và để
tạo điều kiện thuận lợi bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Yêu cầu bồi

thường thiệt hại là một trong những tranh chấp dân sự thuộc thẩm quyền giải quyết của
Tòa dân sự quy định tại Điều 25 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 (sửa đổi, bổ sung
năm 2011). Thiệt hại này là do cán bộ, công chức của nhà nước gây ra do ban hành các
quyết định hành chính, hành vi hành chính khơng hợp pháp. Thiệt hại gây ra có mối
quan hệ nhất định với tranh chấp hành chính đang giải quyết nên vẫn được xem xét
trong vụ án hành chính. Do đó, trong q trình giải quyết vụ án hành chính, u cầu
bồi thường thiệt hại vẫn được giải quyết nhưng lưu ý rằng đây không phải là đối tượng
trực tiếp của tranh chấp hành chính.
Hai là, người bị kiện ln là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan
nhà nước. Người khởi kiện luôn là cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động bởi quyết
định hành chính, hành vi hành chính.
Theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính “Người bị kiện là cá nhân, cơ
quan, tổ chức có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc
thơi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, lập
danh sách cử tri bị khởi kiện.”4. Từ định nghĩa trên cho thấy, người bị kiện trong vụ án
hành chính ln là cơ quan nhà nước, mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước. Bỡi
lẽ, người có thẩm quyền ban hành ra các quyết định hành chính, hành vi hành chính,
quyết định kỷ luật buộc thơi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý
vụ việc cạnh tranh, lập danh sách cử tri là những chủ thể có thẩm quyền theo quy định
của pháp luật. Chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước như Chính phủ, Ủy ban nhân
4

Khoản 7 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010

4


dân các cấp,… Người bị kiện trong vụ án hành chính có thể là cơ quan hành chính nhà
nước, cơ quan tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà
nước, cơ quan, tổ chức khác.

Đặc điểm này xuất phát từ đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính. Đối tượng
khởi kiện trong vụ án hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính.
Chủ thể có thẩm quyền ban hành ra các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị
yêu cầu xem xét tính hợp pháp là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ
quan nhà nước. Đối tượng bị áp dụng của quyết định hành chính, hành vi hành chính là
các cá nhân, cơ quan, tổ chức; họ khơng đồng ý với quyết định hành chính, hành vi
hành chính thì khởi kiện ra Tịa án và trở thành người khởi kiện vụ án hành chính. Như
vậy, khác với quan hệ pháp luật tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, một bên trong tố tụng
hành chính ln là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà
nước. Trong một vụ án hành chính, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ
quan nhà nước với cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện có quan hệ bình đẳng với nhau.
Bởi vì, ngun tắc được ghi nhận trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010 là “Các
đương sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong q trình giải quyết vụ án hành
chính.”5. Sự bình đẳng giữa người khởi kiện và người bị kiện trong vụ án hành chính là
điều kiện cần thiết để khơng có sự chênh lệch về địa vị tố tụng giữa một cơ quan nhà
nước bị kiện và công dân khởi kiện vụ án hành chính, đảm bảo dân chủ trong giải
quyết vụ án hành chính. “Mối quan hệ bình đẳng trên đây trong tố tụng hành chính
được nhà nước tạo ra theo quy định của pháp luật là một điều kiện tốt đảm bảo cho
các Tịa hành chính và các thẩm phán hành chính xét xử được nhanh chóng, khách
quan, đúng pháp luật, góp phần tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước.”6

5
6

Khoản 3 Điều 10 Luật Tố tụng hành chính năm 2010
Nguyễn Thanh Bình (1997), Tìm hiểu pháp luật tố tụng hành chính, NXB Thành phố Hồ Chí Minh, trang

17,18

5



1.2. Khái niệm, đặc điểm của ngƣời khởi kiện trong vụ án hành chính:
1.2.1.

Khái niệm người khởi kiện trong vụ án hành chính:

Người khởi kiện thực hiện việc khởi kiện làm phát sinh vụ án hành chính, là điều
kiện tiên quyết để tiến hành các hoạt động tố tụng hành chính về sau. “Nếu khơng có
việc khởi kiện của người khởi kiện thì khơng có việc giải quyết vụ án.”7. Việc khởi kiện
của người khởi kiện còn làm phát sinh thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết
tranh chấp hành chính, đồng thời xác định trách nhiệm của Tịa án trong việc xem xét
tính đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính, giải quyết hợp lý các
yêu cầu của người khởi kiện. Người khởi kiện là trung tâm trong vụ án hành chính. Vị
trí đó thể hiện ở bất cứ giai đoạn nào của quá trình tố tụng, từ giai đoạn khởi kiện và
thụ lý vụ án hành chính, xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm và cả giai
đoạn thi hành án hành chính.
Khoản 5 Điều 4 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa
đổi, bổ sung năm 1998, 2006) quy định: “Người khởi kiện là cá nhân, cơ quan nhà
nước, tổ chức cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi quyết
định hành chính, hành vi hành chính hoặc cán bộ, cơng chức cho rằng quyền, lợi ích
hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi quyết định kỉ luật buộc thơi việc, nên đã khởi kiện
tại Tịa án có thẩm quyền”. So với quy định này thì Luật Tố tụng hành chính năm 2010
có nhiều thay đổi. Khoản 6 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010, ”Người khởi
kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành
chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thơi việc, quyết định giải quyết
khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, việc lập danh sách cử tri.”
Trong pháp luật tố tụng hành chính, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức đều có quyền
khởi kiện vụ án hành chính u cầu Tịa án bảo vệ quyền, lợi ích, hợp pháp của mình.
Tuy nhiên, để trở thành người khởi kiện trong vụ án hành chính, cá nhân, cơ quan, tổ

7

Nguyễn Thanh Bình (1997),Tìm hiểu pháp luật tố tụng hành chính, NXB Thành phố Hồ Chí Minh, trang 50

6


chức đó phải có quyền khởi kiện vụ án hành chính và năng lực hành vi tố tụng hành
chính. Đây cũng là hai điều kiện để cá nhân, cơ quan, tổ chức trở thành người khởi
kiện trong vụ án hành chính. Bởi vì, “Người khởi kiện khơng có quyền khởi kiện.” và
“Người khởi kiện khơng có đủ năng lực hành vi tố tụng hành chính.”8 là căn cứ để Tịa
án trả lại đơn khởi kiện, không tiến hành thụ lý vụ án hành chính; khi đó sẽ khơng có
bất kỳ vụ án hành chính nào phát sinh.
Người khởi kiện trong vụ án hành chính phải có quyền khởi kiện. Quyền khởi kiện
phát sinh khi cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị
xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Các quyết định, hành vi này
phải tác động trực tiếp đến cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội. Bởi vậy khơng phải
tất cả các chủ thể đều có quyền khởi kiện vụ án hành chính mà chỉ những cá nhân, cơ
quan, tổ chức bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính
mới có quyền nộp đơn yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Pháp
luật tố tụng hành chính khơng địi hỏi người khởi kiện vụ án hành chính phải chắc rằng
quyền, lợi ích hợp pháp của mình thật sự đã bị xâm phạm mà chỉ cần “cho rằng” quyết
định hành chính, hành vi hành chính đã xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Điều này cũng hợp lý bởi vì người khởi kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội,
không phải ai cũng có sự hiểu biết nhất định về pháp luật để đánh giá một cách chính
xác tính đúng sai của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Việc xác định tính
đúng sai của đối tượng khởi kiện là cơng việc của Tòa án sau khi cá nhân, cơ quan, tổ
chức thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính của mình.
Bên cạnh đó, năng lực hành vi cũng là điều kiện phải có của người khởi kiện trong
vụ án hành chính. Người khởi kiện trong vụ án hành chính phải có năng lực hành vi tố

tụng hành chính đầy đủ. Đó là khả năng tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng
hành chính hoặc khả năng ủy quyền cho người đại diện tham gia vụ án hành chính. Cá
8

Điểm a, b Khoản 1 Điều 109 Luật Tố tụng hành chính năm 2010

7


nhân đủ 18 tuổi trở lên, không bị mất năng lực hành vi dân sự mới có thể tự mình thực
hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính9 . Cá nhân chưa thành niên, mất năng lực
hành vi dân sự phải có người đại diện thực hiện quyền khởi kiện và các quyền, nghĩa
vụ tố tụng hành chính thay họ.10 Bởi vì, người khởi kiện trong vụ án hành chính là
người đề nghị xem xét lại tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành
chính của cơ quan hành chính nhà nước, đối mặt với cơ quan nhân danh nhà nước thì
họ phải có khả năng nhận thức một cách đầy đủ. Khác với các quan hệ lao động hay
một số quan hệ dân sự mà cá nhân đủ 15 tuổi trở lên đã có thể tự mình tham gia, đối
tượng tranh chấp nếu có cũng là tài sản cá nhân. Quan hệ pháp luật tố tụng hành chính
là quan hệ giữa cơng dân với cơ quan nhà nước và đối tượng khởi kiện cũng đặc biệt là
tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Mặc khác, trong quan hệ
lao động, các bên tự thỏa thuận với nhau thực hiện một hợp đồng lao động, họ bình
đẳng với nhau về quyền, nghĩa vụ; cịn trong tố tụng hành chính, bên khởi kiện ln là
bên bị động và yếu thế hơn so với bên bị kiện. Cho nên, một người có đủ năng lực
hành vi hành chính mới có thể trở thành người khởi kiện trong vụ án hành chính.
Người khởi kiện trong vụ án hành chính phải hội đủ hai điều kiện trên. Vì vậy, theo
tác giả, “Người khởi kiện trong vụ án hành chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức bị ảnh
hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật
buộc thơi việc, quyết định giải quyết khiếu nại xử lý vụ việc cạnh tranh, lập danh sách
cử tri có khả năng thực hiện việc khởi kiện vụ án hành chính u cầu Tịa án bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của mình.”

1.2.2.

Đặc điểm của người khởi kiện trong vụ án hành chính:

Giống với nguyên đơn trong vụ án dân sự, người khởi kiện trong vụ án hành chính
cũng là cá nhân, cơ quan, tổ chức; phải hội đủ các điều kiện về chủ thể khởi kiện như
có quyền khởi kiện vụ án hành chính, có năng lực chủ thể tố tụng hành chính. Bên
9

Khoản 3 Điều 48 Luật Tố tụng hành chính năm 2010
Khoản 4 Điều 48 Luật Tố tụng hành chính năm 2010

10

8


cạnh đó, người khởi kiện trong vụ án hành chính có đặc điểm tiêu biểu phân biệt với
nguyên đơn trong vụ án dân sự. Đặc điểm đó là người khởi kiện trong vụ án hành
chính là đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành
chính.
Khi một quyết định hành chính được ban hành hoặc một hành vi hành chính được
thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền có thể ảnh hưởng đến nhiều đối tượng khác
nhau. Một trong số những đối tượng đó có thể cho rằng quyền lợi của họ đang bị xâm
phạm. Tuy nhiên khơng phải bất kì ai cũng có quyền thực hiện việc khởi kiện vụ án
hành chính, chỉ những cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết
định hành chính, hành vi hành chính mới có quyền khởi kiện vụ án hành chính. Cá
nhân, cơ quan, tổ chức không chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính,
hành vi hành chính thì khơng thể nộp đơn khởi kiện tại Tịa án.
Thơng thường, đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành

vi hành chính là chủ thể bị áp dụng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó. Tuy
nhiên, trong một số trường hợp, người chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành
chính, hành vi hành chính khơng chỉ là người bị áp dụng bởi quyết định hành chính,
hành vi hành chính đó. Đối với quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,
quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất của Ủy ban nhân dân cấp huyện
cho cá nhân, hộ gia đình, thì người chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định cấp giấy
chứng nhận nói trên khơng chỉ là cá nhân, hộ gia đình được cấp giấy chứng nhận mà cá
nhân, cơ quan, tổ chức có quyền sử dụng bất động sản liền kề cũng bị ảnh hưởng trực
tiếp bởi quyết định nêu trên. Bởi vì, tuy quyết định cấp đất trên khơng được giao cho
người có quyền sử dụng bất động sản liền kề nhưng quyết định đó có thể xâm phạm
đến quyền lợi của người có quyền sử dụng bất động sản liền kề trong trường hợp cấp
đất không đúng quy định, lấn đất,…

9


Người chịu ảnh hưởng trực tiếp trong quyết định kỷ luật buộc thôi việc là cán bộ,
công chức, bị áp dụng hình thức kỷ luật là buộc thơi việc. Kỷ luật buộc thơi việc là
hình thức kỷ luật cao nhất trong các hình thức kỷ luật theo quy định của pháp luật về
cán bộ, cơng chức. Do tính chất của việc buộc thơi việc có thể ảnh hưởng lớn đến cuộc
sống của người bị áp dụng nên pháp luật tố tụng hành chính cho phép cán bộ, cơng
chức, bị áp dụng hình thức kỷ luật này khởi kiện vụ án hành chính. Theo đó, chỉ những
cán bộ, cơng chức bị áp dụng hình thức kỷ luật này mới có quyền khởi kiện vụ án hành
chính.
Đối với quyết định giải quyết khiếu nại về xử lý vụ việc cạnh tranh, người đã khiếu
nại đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh đương nhiên là người chịu ảnh hưởng
trực tiếp bởi quyết định đó. Bởi vì họ là người đã khiếu nại và quyết định giải quyết
khiếu nại đó tác động đến quyền lợi của họ. Tuy nhiên, bên còn lại trong tranh chấp về
cạnh tranh vẫn có quyền khởi kiện vụ án hành chính. Bên cịn lại này tuy khơng khiếu
nại nhưng quyết định giải quyết khiếu nại đó vẫn ảnh hưởng đến kết quả của tranh

chấp về cạnh tranh cho nên quyền lợi của họ vẫn bị ảnh hưởng một cách trực tiếp bởi
quyết định giải quyết khiếu nại nói trên.
Quyền khởi kiện đối với việc lập danh sách cử tri chỉ được xác lập với người có tên
hoặc khơng có tên trong danh sách cử tri được lập sau khi đã tiến hành khiếu nại. Bởi
vì, bầu cử là một quyền của cơng dân và việc có tên hay khơng có tên trong danh sách
cử tri ảnh hưởng trực tiếp đến quyền của cử tri. Người khởi kiện khởi kiện khi khơng
có tên trong danh sách cử tri khi họ đủ các điều kiện để được thực hiện quyền bầu cử
của cơng dân mà khơng có tên trong danh sách cử tri, sau khi tiến hành khiếu nại vẫn
không được giải quyết hoặc không đồng ý với kết quả đó và họ cho rằng việc khơng có
tên họ là xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện. Người khởi kiện
khởi kiện khi có tên trong danh sách cử tri khi họ không đủ điều kiện để trở thành cử
tri hoặc đã là cử tri ở địa phương khác, sau khi tiến hành khiếu nại vẫn không được
10


giải quyết hoặc khơng đồng ý với kết quả đó và họ cho rằng việc khơng có tên họ là
xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện. Quyền khởi kiện đối với việc
lập danh sách cử tri chỉ xác lập khi đã thực hiện thủ tục khiếu nại hành chính.
1.3. Quy định của pháp luật về ngƣời khởi kiện trong vụ án hành chính:
1.3.1.

Năng lực tố tụng hành chính:

Năng lực tố tụng hành chính của chủ thể bao gồm năng lực pháp luật tố tụng hành
chính và năng lực hành vi tố tụng hành chính.
 Năng lực pháp luật tố tụng hành chính:
Năng lực pháp luật là khả năng có các quyền và nghĩa vụ do pháp luật trao cho các
chủ thể. Theo đó, Khoản 1 Điều 48 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định
“Năng lực pháp luật tố tụng hành chính là khả năng có các quyền, nghĩa vụ trong tố
tụng hành chính do pháp luật quy định.”. Mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức có năng lực

pháp luật tố tụng hành chính như nhau trong việc yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của mình. Tuy về mặt hình thức, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án
hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006) không dành một điều khoản
nào quy định về năng lực pháp luật của các chủ thể trong việc yêu cầu Tịa án bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của mình nhưng thơng qua quy định tại Điều 1 Pháp lệnh
Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006)
“Cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định có quyền khởi
kiện vụ án hành chính để u cầu Tịa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.”
thì năng lực pháp luật tố tụng hành chính đều được trao về cho các cá nhân, cơ quan, tổ
chức. Như vậy, Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết
các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006) đều trực tiếp hoặc
gián tiếp ghi nhận năng lực pháp luật tố tụng hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức
là như nhau trong việc khởi kiện vụ án hành chính.

11


Pháp luật tố tụng hành chính ghi nhận năng lực pháp luật tố tụng hành chính của
mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức là như nhau xuất phát từ nguyên do bất cứ cá nhân, cơ
quan, tổ chức nào cũng có quyền u cầu Tịa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của
mình. Trước sự xâm hại từ chủ thể nhà nước, cá nhân, cơ quan, tổ chức phải được
pháp luật bảo vệ, pháp luật tố tụng hành chính cũng khơng làm trái ngun tắc đó. Khả
năng hưởng các quyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính cũng như nhau đối với mọi cá
nhân, cơ quan, tổ chức còn khả năng thực hiện được các quyền, nghĩa vụ đó thì phụ
thuộc vào bản thân của mỗi chủ thể.
 Năng lực hành vi tố tụng hành chính:
Năng lực pháp luật là khả năng có quyền và nghĩa vụ mà pháp luật trao cho thì
năng lực hành vi là khả năng chủ thể tự mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ đó hoặc
khả năng chủ thể ủy quyền cho chủ thể khác thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp luật
trao cho mình. Khoản 2 Điều 48 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định “Năng

lực hành vi tố tụng hành chính là khả năng tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng
hành chính hoặc ủy quyền cho người đại diện tham gia tố tụng hành chính.”
Khả năng tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính là khả năng bằng
chính hành vi của mình thực hiện những quyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính mà
pháp luật quy định. Tuy nhiên, không phải ai cũng có thể tự mình thực hiện quyền và
nghĩa vụ đó. Về góc độ lý luận, khả năng nhận thức là yếu tố tác động sâu sắc đối với
khả năng thực hiện hành vi của chủ thể. Một người có khả năng nhận thức đầy đủ và
hồn tồn bình thường thì có thể thực hiện tất các quyền và nghĩa vụ tố tụng hành
chính. Tương tự với những quy định trong pháp luật dân sự và pháp luật tố tụng dân
sự, pháp luật tố tụng hành chính cũng quy định những điều kiện cụ thể để một người
có khả năng tự mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính. Đó là các
điều kiện về độ tuổi, khả năng nhận thức của chủ thể.

12


Trường hợp đương sự là người đủ 18 tuổi trở lên, không bị mất năng lực hành vi
dân sự hoặc trường hợp pháp luật có quy định khác là người có năng lực hành vi tố
tụng dân sự đầy đủ, có khả năng tự mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ tố tụng hành
chính
Người đủ 18 tuổi là có khả năng tư duy, nhận thức đầy đủ cho nên pháp luật quy
định giới hạn là từ đủ 18 tuổi cho trường hợp đầy đủ năng lực hành vi tố tụng hành
chính. Theo quan điểm của các nhà khoa học thì độ tuổi chưa đủ 18 tuổi những đặc
điểm về tâm sinh lí cũng như về thể chất chưa hồn thiện cho nên khả năng tư duy và
nhận thức chưa đầy đủ. Do đó khả năng phán đốn về tính đúng đắn của quyết định
hành chính, hành vi hành chính chưa chính xác. Vì vậy, độ tuổi pháp luật tố tụng hành
chính quy định để một người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ phải là đủ 18 tuổi trở
lên. Tuy nhiên, người đủ 18 tuổi trở lên có thể khả năng nhận thức của họ cũng khơng
hồn đầy đủ. Đó là trường hợp một người đủ 18 tuổi trở lên nhưng bị mất năng lực
hành vi dân sự. Người mất năng lực hành vi dân sự là người mắc bệnh tâm thần hoặc

bệnh khác dẫn đến tình trạng không thể nhận thức, không thể làm chủ được hành vi
của mình và bị Tịa án tun bố là người mất năng lực hành vi dân sự 11. Không phải ai
cũng có thể tuyên bố một người nào đó bị mất năng lực hành vi dân sự mà việc phán
xét là thuộc về Tịa án. Theo đó, một người chỉ mất năng lực hành vi dân sự khi có một
phán quyết của Tịa án tun bố người đó bị mất năng lực hành vi dân sự. Và cũng cần
lưu ý rằng, tình trạng mất năng lực hành vi dân sự cũng là do bệnh tật gây ra. Bệnh này
cũng có thể được chữa khỏi cho nên một người bị mất năng lực hành vi dân sự không
phải là vĩnh viễn mà có thể thay đổi trong tương lai. Do vậy, chỉ người khởi kiện từ đủ
18 tuổi trở lên khơng bị Tịa án tun bố mất năng lực hành vi dân sự mới có thể tự
mình thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính.

11

Khoản 1 Điều 22 Bộ luật Dân sự năm 2005

13


Khả năng ủy quyền cho người đại diện tham gia tố tụng là khả năng được thực hiện
việc ủy quyền cho người khác đáp ứng một số điều kiện thay mình thực hiện quyền,
nghĩa vụ tố tụng hành chính. Bên ủy quyền cũng phải có năng lực hành vi đối với việc
ủy quyền. Có nghĩa là họ vẫn có khả năng bằng chính hành vi của mình thực hiện các
quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính, như họ khơng muốn thực hiện hoặc không thể
thực hiện. Những trường hợp không muốn hoặc không thể thực hiện quyền, nghĩa vụ
tố tụng hành chính nên đã ủy quyền cho người khác có thể là: người đại diện theo pháp
luật vì lý do cơng tác khơng thể tham gia vụ án hành chính và ủy quyền cho người đại
diện theo ủy quyền tham gia, người khởi kiện bệnh tật, già yếu ủy quyền cho người
khác là đại diện theo ủy quyền thực hiện các quyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính,…
Bên cạnh đó, người ủy quyền phải đáp ứng một số điều kiện nhất định. Điều kiện
cần là người đại diện theo ủy quyền phải là người đủ 18 tuổi trở lên, khơng mất năng

lực hành vi dân sự. Bởi vì, người đại diện theo ủy quyền phải thực hiện các quyền,
nghĩa vụ tố tụng hành chính thay cho người khởi kiện. Mà trong quan hệ pháp luật tố
tụng hành chính, địi hỏi người thực hiện các quyền và nghĩa vụ phải có năng lực hành
vi đầy đủ. Cho nên, người đại diện theo ủy quyền phải có năng lực hành vi tố tụng
hành chính đầy đủ. Và điều kiện đủ để một người trở thành người đại diện theo ủy
quyền của người khởi kiện là phải được người khởi kiện hoặc người đại diện theo pháp
luật của người khởi kiện ủy quyền bằng văn bản. Những trường hợp đại diện theo ủy
quyền là do quyền tự định đoạt của người khởi kiện, xuất phát khơng từ ý chí của nhà
nước, nhà làm luật. Ủy quyền cho ai, phạm vi ủy quyền như thế nào là hồn tồn phụ
thuộc vào ý chí của bên ủy quyền cho nên cần có một căn cứ để Tịa án xác minh việc
ủy quyền là có thật. Do đó, việc ủy quyền yêu cầu phải lập thành văn bản giữa người
khởi kiện và người đại diện theo ủy quyền.

14


Do đó, người khởi kiện có khả năng tự mình thực hiện các quyền, nghĩa vụ tố tụng
hành chính hoặc khả năng ủy quyền cho người khác thay mình thực hiện các quyền và
nghĩa vụ tố tụng hành chính phải có năng lực hành vi tố tụng hành chính đầy đủ.
Trường hợp đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự
thực hiện quyền và nghĩa vụ trong tố tụng hành chính thơng qua người đại diện theo
pháp luật của họ.
Theo quy định của pháp luật dân sự, người thành niên là người đủ 18 tuổi trở lên.
Vậy, người chưa thành niên là người chưa đủ 18 tuổi. Người chưa thành niên cũng
được chia thành nhiều nhóm tuổi khác nhau. Người từ 0 đến 6 tuổi khơng có năng lực
hành vi dân sự vì người thuộc nhóm tuổi này khả năng nhận thức chưa hình thành, khả
năng làm chủ được hành vi cũng chưa hoàn thiện cho nên ở tuổi này chưa đặt ra năng
lực hành vi dân sự. Người từ đủ 6 tuổi đến dưới 18 tuổi có năng lực hành vi dân sự
chưa đầy đủ vì chưa đủ “khơn lớn” để nhận thức tất cả vấn đề một cách chính xác. Ở
nhóm tuổi này, một số giao dịch về nhu cầu sinh hoạt cá nhân vẫn có thể tự mình xác

lập. Hoặc người đủ 15 tuổi đến dưới 18 tuổi có tài sản riêng vẫn có thể xác lập, thực
hiện giao dịch dân sự mà khơng cần có sự đồng ý của người đại diện. Pháp luật tố tụng
hành chính khơng cho phép người chưa thành niên tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ
tố tụng hành chính mà phải thơng qua người đại diện. Bởi vì, quy định năng lực pháp
luật tố tụng hành chính khác với năng lực pháp luật tố tụng dân sự là do đặc thù của
quan hệ pháp luật hành chính khác với quan hệ pháp luật lao động; quan hệ pháp luật
hành chính là quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, đã ban hành quyết định hành chính hoặc có
hành vi hành chính liên quan đến quyền, lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Trong
quan hệ đó, cá nhân, cơ quan, tổ chức bị điều chỉnh bởi các quyết định hành chính,
hành vi hành chính ln là người bị động, yếu thế. Còn quan hệ pháp luật lao động là
quan hệ giữa người sử dụng lao động với người lao động cùng thực hiện một cam kết
15


lao động đó là hợp đồng lao động. Người sử dụng lao động và người lao động hồn
tồn bình đẳng với nhau. Theo quy định của pháp luật lao động thì người lao động là
người ít nhất đủ 15 tuổi có khả năng lao động và có giao kết hợp đồng lao động. Quy
định này cũng xuất phát từ quy định của Bộ luật Dân sự năm 2005 về năng lực hành vi
dân sự của người chưa thành niên và quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 về
năng lực pháp luật tố tụng dân sự đối với người chưa thành niên. Do đó, khơng thể quy
định điều kiện khởi kiện của người chưa thành niên trong tố tụng hành chính với người
chưa thành niên trong tố tụng dân sự. Hơn nữa với quan hệ dân sự, một số giao dịch
người chưa thành niên xác lập là chính họ thực hiện và quyền, nghĩa vụ mà họ thực
hiện trong giao dịch ấy liên quan đến tài sản cá nhân, lợi ích cá nhân người chưa thành
niên. Cịn trong tố tụng hành chính, người khởi kiện là người chưa thành niên đang u
cầu Tịa án xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính của
cơ quan nhà nước. Đối tượng tranh chấp có tính chất hồn tồn khác biệt và địi hỏi
khả năng nhận thức của người khởi kiện phải đầy đủ. Người mất năng lực hành vi dân
sự cũng tương tự, khả năng nhận thức của họ là khơng có. Cho nên, pháp luật tố tụng

hành chính quy định người khởi kiện là người chưa thành niên, người mất năng lực
hành vi dân sự phải có người đại diện thực hiện quyền, nghĩa vụ thay họ.
Trường hợp người khởi kiện là cơ quan, tổ chức thì thực hiện quyền và nghĩa vụ tố
tụng hành chính thơng qua người đại diện theo pháp luật của cơ quan, tổ chức đó. Cơ
quan, tổ chức là một chủ thể chỉ một tập thể những cá nhân mà việc tham gia và thực
hiện các quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính phải được xác lập một cách cụ thể và
thông qua một cá nhân nhất định. Một cơ quan, tổ chức khi tiến hành các giao dịch với
các chủ thể trong xã hội phải thông qua một cá nhân, tham gia vào quan hệ pháp luật
cũng cần có một cá nhân đại diện. Mỗi cơ quan, tổ chức khi đăng ký, thành lập, pháp
luật đòi hỏi phải xác định người đại diện theo pháp luật của cơ quan, tổ chức đó. Ví dụ
một chủ thể kinh doanh, trong điều lệ của công ty phải xác định Chủ tịch Hội đồng
quản trị, Chủ tịch Hội đồng thành viên hay Tổng Giám đốc là người đại diện theo pháp
16


luật của cơng ty đó. Do đó, việc xác định người đại diện theo pháp luật của cơ quan, tổ
chức là khá dễ dàng, đảm bảo quá trình giải quyết vụ án hành chính được tiến hành.
Có sự khác biệt rõ nét giữa quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và
Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm
1998, 2006) về năng lực hành vi của các chủ thể. Pháp lệnh quy định đối với trường
hợp người có nhược điểm về thể chất và tâm thần thực hiện quyền và nghĩa vụ tố tụng
hành chính thơng qua người đại diện, không bắt buộc là đại diện theo pháp luật, có thể
là đại diện theo ủy quyền. Bởi lẽ, đương sự là cá nhân có quyền ủy quyền cho bất cứ ai
tham gia vào quá trình giải quyết vụ án hành chính, trừ một số trường hợp khơng được
làm đại diện theo ủy quyền12. Tương tự, đương sự là cơ quan, tổ chức được phép ủy
quyền cho người khác tham gia tố tụng hành chính, khơng nhất thiết phải là đại diện
theo pháp luật của cơ quan, tổ chức đó.
Tựu chung lại, Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết
các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006) quy định về cơ bản
những người khởi kiện là cá nhân đủ 18 tuổi trở lên có thể tự mình thực hiện quyền và

nghĩa vụ tố tụng hành chính; người chưa thành niên, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền
và nghĩa vụ tố tụng hành chính thơng qua người đại diện. Tuy nhiên cả hai quy định
đều chưa có sự bao quát, chưa đảm bảo khả năng thực hiện quyền và nghĩa vụ của các
chủ thể trong xã hội khi họ có nhu cầu khởi kiện vụ án hành chính trước Tòa án, để
yêu cầu được bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp.
1.3.2.

Quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính của người khởi kiện:

a. Quyền, nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ để chứng minh và bảo vệ quyền và
lợi ích hợp pháp của mình; quyền u cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức đang lưu giữ,
quản lí chứng cứ cung cấp chứng cứ:

12

Điều 22 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006)

17


Khoản 1 Điều 8 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 “Đương sự có quyền và nghĩa
vụ cung cấp chứng cứ cho Tòa án và chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và
hợp pháp.” Cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh trong vụ án hành chính vừa là
quyền vừa là nghĩa vụ của người khởi kiện.
Cung cấp chứng cứ là nghĩa vụ của người khởi kiện vì khởi kiện vụ án hành chính
là quyền của người khởi kiện. Họ thực hiện một quyền mà pháp luật trao cho địi hỏi
họ phải có căn cứ chứng minh là yêu cầu khởi kiện của họ là có căn cứ và hợp pháp.
Theo đó, Khoản 1 Điều 72 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định người khởi
kiện có nghĩa vụ cung cấp bản sao quyết định hành chính, cung cấp các chứng cứ khác
để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; trường hợp khơng cung cấp được thì phải

nêu rõ lý do. Đồng thời, Khoản 2 Điều 105 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 yêu cầu
người khởi kiện khi nộp đơn khởi kiện phải kèm theo các tài liệu chứng minh cho yêu
cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp. Người khởi kiện phải có nghĩa vụ chứng minh
rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước đã khơng ban hành đúng pháp luật, gây thiệt hại cho
quyền lợi của họ.
Cung cấp tài liệu chứng cứ trong vụ án hành cũng là quyền của người khởi kiện.
Trên thực tế việc không cung cấp chứng cứ mà người khởi kiện biết được là một điều
bất lợi đối với họ. Chứng cứ trong vụ án hành chính sẽ góp phần làm sáng tỏ yêu cầu
của người khởi kiện. Việc phán quyết của Tòa án như thế nào ảnh hưởng trực tiếp tới
quyền lợi của người khởi kiện việc họ chủ động cung cấp những chứng cứ liên quan
rất có lợi cho họ. Cho nên thông thường cung cấp những chứng cứ ngồi những chứng
cứ mà Tịa án bắt buộc người khởi kiện phải giao nộp hoàn toàn phụ thuộc vào quyền
quyết định của người khởi kiện. Dưới góc độ này cung cấp tài liệu chứng cứ trong vụ
án hành chính lại quyền của người khởi kiện, góp phần làm sáng tỏ vụ án hành chính.

18