BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HCM
KHOA LUẬT THƢƠNG MẠI
-------

BÙI ANH TUẤN

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI TRONG XÂY DỰNG
VÀ PHÁT TRIỂN THỊ TRƢỜNG BẤT ĐỘNG SẢN

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

Chuyên ngành Luật Thương mại


TP HCM - 2010

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HCM
KHOA LUẬT THƢƠNG MẠI
--------

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI TRONG XÂY DỰNG
VÀ PHÁT TRIỂN THỊ TRƢỜNG BẤT ĐỘNG SẢN

SVTH: BÙI ANH TUẤN
KHÓA: 31 MSSV: 3120204
GVHD: THS LƯU QUỐC THÁI

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2010

LỜI CAM ĐOAN
Tôi là Bùi Anh Tuấn, sinh viên năm cuối chun ngành Luật thương mại.
Tơi cam đoan cơng trình này là của riêng tôi. Những số liệu và nội dung được
đề cập đến trong cơng trình này chưa từng được cơng bố dưới bất kỳ hình
thức nào. Tơi hồn toàn chịu trách nhiệm trước nhà trường về cam đoan của
mình.
Tp.Hồ Chí Minh, ngày 28 tháng 7 năm 2010
SINH VIÊN THỰC HIỆN

BÙI ANH TUẤN


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT


BĐS

Bất động sản

BLDS

Bộ luật dân sự

ĐKBĐS

Đăng ký bất động sản

ĐKQSDĐ


Đăng ký quyền sử dụng đất

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

NSDĐ

Người sử dụng đất

QH, KHSDĐ

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

SDĐ

Sử dụng đất

TTBĐS

Thị trường bất động sản

UBND

Ủy ban nhân dân



MỤC LỤC
Phần mở đầu ........................................................................................................ 1
Chƣơng 1: Khái quát chung về TTBĐS trong điều kiện đất đai
thuộc sở hữu toàn dân và cơ chế quản lý Nhà nƣớc về đất đai
trong TTBĐS ........................................................................................................ 5
 1.1.TTBĐS trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân ........................ 5
 1.1.1.Khách thể của TTBĐS trong điều kiện đất đai thuộc
sở hữu toàn dân ................................................................................................. 5
 1.1.2. Cung – cầu – giá cả bất động sản trên TTBĐS .............................. .7
 1.1.3. Chủ thể tham gia TTBĐS ............................................................... .8
 1.2.Vai trò của quản lý Nhà nước và quản lý Nhà nước về đất đai
đối với TTBĐS ........................................................................................... 10
 1.2.1.Vai trò của quản lý Nhà nước với TTBĐS ...................................... 10
 1.2.2.Vai trò của quản lý Nhà nước về đất đai với TTBĐS ..................... 13
 1.2.2.1.Định nghĩa quản lý Nhà nước về đất đai............................................. 13
 1.2.2.2. Nội dung quản lý Nhà nước về đất đai trong TTBĐS ....................... 15
 1.2.2.3. Đặc điểm của những nội dung quản lý Nhà nước về đất đai
trong TTBĐS .......................................................................................................... 19
 1.2.2.4. Vai trò của hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai trong
sự vận hành và phát triển của TTBĐS .................................................................... 20
Chƣơng 2: Thực trạng quản lý Nhà nƣớc về đất đai đối với TTBĐS
và hƣớng hoàn thiện............................................................................................. 24
 2.1.Cơ chế quản lý quá thiên về hành chính trong khi các cơng
cụ này cịn nhiều thiếu sót ....................................................................................... 24
 2.1.1.Sự yếu kém trong ban hành và tổ chức thực hiện hệ thống
chính sách pháp luật về đất đai ............................................................................... 24



 2.1.1.1.Pháp luật đất đai còn tồn tại quá nhiều “lỗ hổng” là nguyên nhân
của những yếu kém trong hoạt động quản lý, điều tiết TTBĐS của Nhà nước ...... 24
 2.1.1.2.Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vừa chậm, vừa thiếu...................... 28
 2.1.1.3.Quan hệ giao đất, cho thuê đất cịn thiên về hành chính,
chưa thể hiện hết yếu tố thị trường. ........................................................................ 30
 2.1.1.4.Sự chậm trễ trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất làm hạn chế những BĐS “hợp pháp” tham gia thị trường. ...................... 33
 2.1.1.5.Quản lý thơng tin về đất đai, hồ sơ địa chính chưa đầy đủ,
chưa được quan tâm đúng mức. .............................................................................. 36
 2.1.1.6.Cơng tác thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng
còn nhiều bất cập. .................................................................................................... 38
 2.1.2. Sự nhầm lẫm từ phía nhà nước giữa vai trị chủ sở hữu
và chủ thể quyền lực công. ...................................................................................... 40
 2.1.3.Bộ máy quản lý Nhà nước về đất đai chưa đủ mạnh cả về
chất và lượng cho việc quản lý đất đai trong TTBĐS. ........................................... 41
 2.2.Những tồn tại trong hệ thống tài chính về đất đai đã cản trở
sự phát triển bình thường của TTBĐS. ................................................................... 44
 2.2.1.Sự tồn tại của cơ chế hai giá đất. ................................................... 44
2.2.2.Chưa giải quyết được triệt để vấn đề phân phối lợi ích
Giữa Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư do quy hoạch. ..................... 46
2.2.3.Chính sách thuế đất đai chưa thực sự giữ vai trò điều tiết TTBĐS 48
 2.3.Các kiến nghị tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước về đất đai trong
việc thúc đẩy sự phát triển của TTBĐS Việt Nam. ........................................... 52
Kết luận.............................................................................................................. 64


PHẦN MỞ ĐẦU
1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI
Sau đổi mới năm 1986, Việt Nam đã có nhiều thay đổi quan trọng trong chính
sách kinh tế và thực tế đã giành được nhiều thành công lớn trong tăng trưởng và phát

triển kinh tế. Chính sách đất đai là một trong những thay đổi lớn đó nhằm phù hợp với
sự chuyển dịch của nền kinh tế, đáp ứng kịp q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nước. Trong thời gian đầu của q trình đổi mới, trước những khó khăn và yêu cầu
về lương thực nên chính sách đất đai chủ yếu tập trung vào sản xuất nông nghiệp. Sau
khi vượt qua khó khăn này và trở thành nước xuất khẩu lương thực có tầm cỡ trên thế
giới, với mục tiêu đã chọn là phát triển công nghiệp và dịch vụ, giảm dần tỷ trọng
nơng nghiệp, chính sách đất đai có xu hướng tạo điều kiện thuận lợi mở đường cho
phát triển cơng nghiệp và dịch vụ.
Từ hồn cảnh lịch sử riêng, trong điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể và mục tiêu
phát triển đã xác định, chúng ta đã lựa chọn mơ hình: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước đại diện thực hiện quyền năng chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Mơ hình
này tạo được ổn định xã hội, xác lập được tính công bằng trong hưởng dụng đất và bảo
đảm được nguồn lực đất đai cho q trình cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất nước, phù
hợp với mơ hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Việc thực hiện duy
nhất một hình thức sở hữu về đất đai như trên đã quyết định những đặc trưng cơ bản
trong cơ chế quản lý nhà nước về đất đai cũng như sự vận hành của thị trường bất
động sản (TTBĐS) nước ta. Nhận thức được tầm quan trọng của chính sách quản lý
Nhà nước về đất đai, pháp luật đất đai trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung, thay thế, cơ
chế quản lý nhà nước về đất đai đã có những thay đổi đáng kể góp phần vào sự phát
triển chung của đất nước và TTBĐS nói riêng.
Tiếp nối tinh thần đó, Văn kiện Đại hội Đảng tồn quốc lần thứ X đã long trọng
ghi nhận : “ Phát triển đồng bộ và quản lý có hiệu quả sự vận hành các loại thị trường
cơ bản theo cơ chế cạnh tranh lành mạnh…phát triển thị trường bất động sản, bao gồm
thị trường quyền sử dụng đất và bất động sản gắn liền với đất, làm cho đất đai thực sự
trở thành nguồn vốn cho phát triển, thị trường bất động sản trong nước có sức cạnh
tranh so với thị trường khu vực…” và “ Phát triển thị trường bất động sản trên cơ sở
thực hiện Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở và Luật về kinh doanh bất động
sản...; hoàn thiện việc phân loại, đánh giá đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất; làm cho quyền sử dụng đất chuyển thành hàng hoá một cách thuận lợi, đất
đai trở thành nguồn vốn quan trọng cho phát triển…Giá bất động sản được hình thành

theo nguyên tắc thị trường. Nhà nước tác động đến giá đất trên thị trường bằng các

-1–


chính sách kinh tế vĩ mơ trên cơ sở quan hệ cung - cầu về đất đai. Tăng cường các biện
pháp chống đầu cơ, hạn chế việc giao dịch ngầm không theo quy định của pháp luật.
Xây dựng hệ thống đăng ký, thông tin bất động sản. Phát triển nhanh các dịch vụ đáp
ứng yêu cầu của thị trường bất động sản...
Tuy nhiên, trước q trình đơ thị hóa và phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế, các
luật và chính sách liên quan tới đất đai dù đã liên tục được bổ sung, sửa đổi nhưng vẫn
nhanh chóng trở lên lạc hậu và có nhiều điểm khơng phù hợp với thời cuộc. Điều này
đã gây ra nhiều vấn đề như tham nhũng, lãng phí, tranh chấp, kiện cáo làm giảm hiệu
quả sử dụng đất. Là quốc gia đang phát triển, đất đai là một nhân tố đầu vào quan
trọng đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế, những tranh chấp và bất ổn trong chính
sách đất đai sẽ có tác động xấu tới mơi trường kinh doanh và gây ra những cản trở
mạnh tới phát triển tổng thể kinh tế - xã hội.
Tất cả nhưng lí do trên đã thúc đẩy tác giả đi đến nghiên cứu và hồn thiện đề tài
khóa luận tốt nghiệp : “ Quản lý nhà nước về đất đai trong xây dựng và phát triển thị
trường bất động sản” với mong muốn phát thảo sơ lược bức tranh về quản lý nhà nước
về đất đai trong mối quan hệ với TTBĐS và đề xuất những kiến nghị góp phần hồn
chỉnh cơ chế quản lý Nhà nước về đất đai trong mối liên hệ với TTBĐS .
2. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU
- Đề tài trình bày một cách có hệ thống những vấn đề cơ bản về lý luận, pháp lý
của quản lý Nhà nước về đất đai đối với thị trường bất động sản. Tác giả không nuôi
tham vọng đi sâu vào phân tích, luận giải từng khía cạnh của vấn đề mà chỉ mong
muốn đem lại cái nhìn tổng quan về công tác quản lý Nhà nước về đất đai có tác động
như thế nào đến sự vận động và phát triển của TTBĐS Việt Nam.
- Phân tích những nguyên nhân khách quan, chủ quan của những hạn chế của quản
lý Nhà nước đối với đất đai nói chung và ảnh hưởng của nó đến TTBĐS, trên cơ sở đó

đề xuất những định hướng, giải pháp góp phần tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước
trong lĩnh vực này.
3. PHẠM VI NGHIÊN CỨU
Khóa luận tập trung phân tích mối quan hệ biện chứng giữa quản lý Nhà nước về
đất đai và TTBĐS. Trong đó làm nổi bật những hạn chế, bất cập trong cơ chế quản lý
Nhà nước về đất đai đã có tác động như thế nào đến sự vận động, phát triển của
TTBĐS. Trên cơ sở đó, khóa luận đưa ra những kiến nghị, giải pháp nhằm tăng cường
hiệu quả quản lý Nhà nước về đất đai trong thị trường bất động sản.

-2–


4. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
Tác giả chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh nhằm làm rõ
thực trạng quản lý Nhà nước về đất đai. Đồng thời, trong khóa luận tác giả cũng sử
dụng phương pháp thống kê kết hợp phân tích các số liệu có nhằm làm rõ xem công
tác quản lý Nhà nước về đất đai đã thực sự có tính khả thi hay chưa, đã thực sự đóng
vai trị là
“ kim chỉ nam” cho sự phát triển của TTBĐS hay chưa.
5. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI
Tác giả mong muốn rằng đề tài có thể trở thành tài liệu có giá trị tham khảo cho
những người muốn tìm hiểu và tiếp tục phát triển đề tài này. Đồng thời tác giả cũng
mong muốn những kiến nghị mà tác giả đưa ra sẽ có ý nghĩa trong q trình xem xét
và hoàn thiện cơ chế quản lý Nhà nước về đất đai trong xây dựng và phát triển
TTBĐS.
6. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Như đã đề cập ở trên, chưa có đề tài nào đi vào phân tích, luận giải tất cả các khía
cạnh, vấn đề của hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai có liên quan đến TTBĐS. Các
đề tài, cơng trình khoa học đã được cơng bố trước đây phần chủ yếu tập trung vào
phần lý luận chung về TTBĐS hoặc một, một vài khía cạnh tác động của cơ chế quản

lý Nhà nước về đất đai đến sự hình thành và phát triển của TTBĐS. Tác giả xin giới
thiệu một số cơng trình đã được nghiên cứu trước đây như: sách của PGS, TS Thái Bá
Cẩn - ThS Trần Nguyên Nam “Thị trường bất động sản những vấn đề lý luận và thực
tiễn ở Việt Nam”, Nxb Tài chính 2003. Cơng trình này chỉ đi sâu vào luận giải, phân
tích về TTBĐS nói chung và một số đặc điểm đặc thù của TTBĐS ở Việt Nam mà
không đề cập đến bất kỳ một khía cạnh nào của quản lý Nhà nước về đất đai cũng như
không chỉ ra được mối quạn hệ biện chứng giữa hoạt động quản lý Nhà nước về đất
đai với sự vận động và phát triển của TTBĐS. Bên cạnh từng khía cạnh riêng lẻ của
hoạt động quản lý Nhà nước cũng lần lượt đề cập đến trong các cơng trình sau: khóa
luận tốt nghiệp cử nhân luật của tác giả Lê Thị Ngọc Trang ( 2004 ) “ Pháp luật đất đai
trong việc phát triển TTBĐS”; luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Khúc Thị Trúc
Thanh (2004), “ Cơ sở pháp luật của TTBĐS trong nền kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa ở nước ta, thực trạng và giải pháp”; khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật
của tác giả Phạm Thùy Trang (2008), “ Thị trường quyền sử dụng đất dưới sự tác động
và điều chỉnh của pháp luật đất đai”… Mặc dù việc ban hành pháp luật đất đai và triển

-3–


khai thực hiện nó trong thực tế là hoạt động trung tâm của hoạt động quản lý Nhà nước
về đất đai nhưng bản thân nó khơng thể thực hiện tốt nhiệm vụ của mình nếu thiếu sự
hỗ trợ từ các cơng cụ quản lý khác. Có những cơng trình lại tập trung vào các biểu hiện
bất thường của TTBĐS và đề xuất hướng giải quyết như: khóa luận tốt nghiệp cử nhân
luật của tác giả Nguyễn Thị Giang (2007), “Giải pháp hạn chế đầu cơ đất đai trong thị
trường bất động sản”…Do đó những người nghiên cứu sau khơng có được cái nhìn
tồn cảnh về hoạt động quản lý Nhà nước trong lĩnh vực nhạy cảm này. Muốn nghiên
cứu, họ phải đi sưu tập nhiều tài liệu cơng trình, rất mất thời gian, công sức.
Một số tác giả lại đi vào phân tích tác động từ phía các cơng cụ tài chính ( thuế
chuyển quyền sử dụng đất, nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất…) như luận văn
thạc sĩ luật học của tác giả Trương Thị Bích Đào (2004), “ Những vấn đề pháp lý về

thuế kinh doanh bất động sản”… nhưng cũng chưa đưa ra được cái nhìn tổng quát về
hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai trong mối quan hệ với TTBĐS.
7. BỐ CỤC CỦA KHĨA LUẬN
Khóa luận được chia làm 2 chương:
Chƣơng 1: Khái quát chung về TTBĐS trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn
dân và cơ chế quản lý Nhà nƣớc về đất đai trong mối quan hệ với TTBĐS.
Chƣơng 2: Thực trạng quản lý nhà nƣớc về đất đai đối với thị trƣờng bất động sản
và hƣớng hoàn thiện.

-4–


CHƢƠNG 1: Khái quát chung về TTBĐS trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn
dân và cơ chế quản lý Nhà nƣớc về đất đai trong mối quan hệ với TTBĐS.
1.1.TTBĐS trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu tồn dân.
Tài ngun đất trong cơ cấu BĐS nói riêng và TTBĐS nói chung là tài sản đặc
biệt của quốc gia vì tài ngun đất khơng chịu tác động quy luật hao mịn vơ hình,
khơng thể thay thế được, có diện tích hữu hạn nhưng nhu cầu sử dụng thì vơ hạn, sử
dụng cho nhiều mục đích và là tài sản có giá trị lớn trong cơ cấu vốn của chủ thể sở
hữu hoặc sử dụng nó 1 .
Xuất phát từ tầm quan trọng đó, các nước ở các cấp độ khác nhau đều ra sức bảo
vệ nguồn tài nguyên quan trọng và có giới hạn này. Trên thế giới hiện nay tồn tại
nhiều hình thức sở hữu đất đai khác nhau. Nếu như việc thừa nhận nhiều hình thức sở
hữu đất đai cũng giống như các tài sản khác, nhưng có tính đến nét đặc thù của nó
được đa số các quốc gia thừa nhận thì việc thừa nhận duy nhất một hình thức sở hữu
đất đai chỉ cịn tồn tại ở một số nước, nhất là các nước trong khối xã hội chủ nghĩa. Và
trường hợp của Việt nam là một ví dụ cho hình thức này. Điều này hồn tồn khơng
mang tính ngẫu nhiên mà xuất phát từ đặc thù của chế độ lịch sử cũng như sự tiếp thu
có chọn lọc từ mơ hình sở hữu đất đai của các nuớc đi trước.
Điều 17 Hiến pháp năm 1992 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã

long trọng ghi nhận: đất đai thuộc sở hữu tồn dân. Khi chúng ta nói đến sở hữu tồn
dân có nghĩa là đất đai thuộc về tồn thể nhân dân. Nhân dân là chủ thể sẽ quyết định
số phận pháp lý đất đai nằm trong phạm vi lãnh thổ. “Tuy nhiên chủ sở hữu toàn dân
là một khái niệm trừu tượng, do vậy, để thực hiện quyền sở hữu tồn dân đối với đất
đai thì phải có chủ thể thay mặt toàn dân thực hiện” 2 . Và Nhà nước là chủ thể được
nhân dân tin tưởng giao cho trọng trách này, xuất phát từ vai trò to lớn của nhà nước
đã được minh chứng hùng hồn trong lịch sử đấu tranh giành độc lập dân tộc và trong
công cuộc xây dựng đất nước.
1.1.1.Khách thể của TTBĐS trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân
Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã quyết định đến tính chất đặc thù của “ hàng
hóa đất đai ” tham gia vào TTBĐS nước ta, đó là quan hệ dịch chuyển quyền sử dụng
đất chứ không phải là bản thân đất đai như những hàng hóa thơng thường khác dịch
chuyển trên thị trường. Với tư cách là chủ sở hữu, Nhà nước chuyển giao quyền sở
hữu đất đai của mình nhưng chỉ có Nhà nước mới có quyền sở hữu đất đai nên Nhà
nước không thể chuyển giao quyền sở hữu đất đai của mình cho ai khác vì khơng ai
được cơng nhận quyền sở hữu đó. Ngun nhân của vấn đề, không phải là do đất đai
1
2

/>Đại học Luật Tp.Hồ Chí Minh , Tập bài giảng Luật Đất đai ( 2009), tr 11.

-5–


thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước chỉ là người đai diện mà là do chỉ có một chế độ,
một hình thức duy nhất đối với sở hữu về đất đai quy định nên. Do vậy phạm vi quyền
định đoạt của Nhà nước với tư cách là chủ sử hữu rất hạn chế ( khoản 2 Điều 5 Luật
đất đai 2003 ). Giả sử đến một lúc nào đó nhà nước sửa đổi Hiến pháp làm xuất hiện
nhiều hình thức sở hữu đối với đất đai thì lúc đó đất đai lại trở thành đối tượng của các
quan hệ dịch chuyển quyền sở hữu trên thị trường, Nhà nước cũng có thể dịch chuyển

quyền sở hữu đất đai cho các chủ thể khác giống như việc bán nhà thuộc sở hữu Nhà
nước như hiện nay ( nhưng cần lưu ý là việc sửa đổi hiến pháp không xuất phát từ
quyền sở hữu mà xuất phát từ quyền lực công, từ chức năng lập pháp- yếu tố thuộc về
chính trị).
Về phía người sử dụng đất (NSDĐ) họ khơng có quyền dịch chuyển quyền sở
hữu cho chủ thể khác vì đơn giản là họ khơng có quyền đó. Khơng ai có thể chuyển
giao cho người khác một quyền mà họ không có. Khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất
là giao, cho thuê QSDĐ chứ quyền sở hữu vẫn thuộc Nhà nước. Vậy nếu đất đai không
là đối tượng của quan hệ dịch chuyển quyền sở hữu thì làm sao chúng ta có thể coi đất
đai là hàng hóa ? Làm sao có thể đưa quan hệ đất đai vận hành theo các quy luật của
nền kinh tế thị trường ? Thực ra vấn đề không lớn như nhiều người vẫn thường nghĩ vì
cái mà mọi người quan tâm hiện nay chính là quyền tài sản đối với đất đai như khai
thác, sử dụng và giao dịch…với ý nghĩa là những cái quyết định đến giá trị và giá cả
của nó trên thị trường chứ không nhất thiết là quyền sở hữu. Khi đất đai tham gia vào
các quan hệ lưu thơng dân sự, đó chính là sự lưu thơng các quyền năng đối với nó.
Quyền sử dụng đất (QSDĐ) có thể dịch chuyển trên thị trường từ Nhà nước đến tay
NSDĐ và từ NSDĐ này sang NSDĐ khác nhưng quyền sở hữu vẫn thuộc về Nhà
nước. Đây chính là quá trình đưa quan hệ đất đai vận hành theo quy luật của kinh tế thị
trường trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu tồn dân. Từ đó chúng ta dễ dàng nhận
thấy rằng thị trường quyền sử dụng đất của nước ta bao gồm hai cấp: thứ nhất là thị
trường sơ cấp- thị trường trong đó Nhà nước thơng qua các cơ quan đại diện cung đất
cho nhu cầu của người sử dụng phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được quyết
định, xét duyệt thông qua việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất,
thu hồi đất và những họat động ảnh hưởng đến quan hệ cung cầu của thị trường quyền
sử dụng đất như cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thay đổi hình thức sử dụng
đất…Đó là những quan hệ phát sinh trong quá trình lưu chuyển đất đai theo chiều dọc;
thứ hai là thị trường thứ cấp- thị trường giao dịch quyền sử dụng đất giữa những
người sử dụng đất thông qua việc thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng,
cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo lãnh, góp
vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật . Đây là thị trường thể hiện


-6–


mối quan hệ theo chiều ngang, tức là mối quan hệ bình đẳng thỏa thuận giữa các chủ
thể. Hoạt động của thị trường thứ cấp luôn phản ảnh đầy đủ tính chất của hoạt động
theo cơ chế thị trường.
Yếu tố quyết định đến hiệu quả sử dung đất (SDĐ), đến việc đưa quan hệ đất đai
vận hành theo quy luật của nền kinh tế thị trường nằm ở chỗ: Nhà nước sẽ tổ chức thực
hiện quyền sở hữu đất đai của mình như thế nào? Quyền năng mà Nhà nước trao cho
người sử dụng đất đối với thời gian và nội dung ra sao và chính sách kinh tế- xã hội có
liên quan chứ khơng nằm ở chỗ ai là chủ sở hữu đất đai, đối tượng của giao dịch là
quyền sở hữu hay quyền sử dụng. Thị trường đất đai khơng chỉ là thị trường quyền sở
hữu mà có thể chỉ là thị trường quyền tài sản đối với đất đai. Đất đai thuộc sở hữu của
ai không quyết định khả năng tham gia giao dịch của nó. Khái niệm thị trường quyền
sử dụng đất không chỉ là sản phẩm đặc thù của Việt Nam mà ngay cả ở những nước
tồn tại nhiều hình thức sở hữu với đất đai cũng tồn tại loại thị trường này. Điều khác
biệt là, nếu ở các nước khác thị trường quyền sử dụng đất chỉ là một trong các yếu tố
cấu thành thị trường đất đai bên cạnh thị trường quyền sở hữu thì ở Việt Nam, thị
trường đất đai chính là và chỉ là thị trường của quyền sử dụng đất
.
1.1.2.Cung- cầu- giá cả bất động sản (BĐS) trên TTBĐS:
1.1.2.1.Cung BĐS: được xác định lượng hàng hóa BĐS có thể và sẵn sàng tham
gia vào giao dịch trên thị trường để trao đổi tại một thời điểm nào đó với một mức giá
nhất định. Trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân ở nước ta nguồn cung trên
TTBĐS phụ thuộc rất lớn vào sự điều tiết của Nhà nước…chẳng hạn như khi Nhà
nước tăng thuế đối với đất đai thì nguồn cung BĐS sẽ giảm bởi lí do đơn giản rằng
một bộ phận chủ thể có nhu cầu sử dụng đất nhưng lại không đủ khả năng chi trả tiền
SDĐ, tiền thuê đất nên không làm phát sinh cầu BĐS thực tế, cầu giảm thì đương
nhiên cung BĐS cũng sẽ giảm. Vấn đề quan trọng ở đây là chúng ta cần nhận thức rõ

về thực tế nguồn cung BĐS của nước ta: Với dân số trên 86 triệu người có tốc độ tăng
trưởng dân số 1 triệu người / năm với tổng diện tích đất là 331.690 km vng nhưng
lại có tới ¾ diện tích là cao ngun, đồi núi, nếu tính cả sơng hồ, cơng trình giao thơng
và những diện tích bỏ hoang khác thì nguy cơ khan hiếm tài nguyên đất- nguồn cung
cơ bản của thị trường bất động sản là nguy cơ rõ ràng , ngày càng trầm trọng. Thêm
vào đó là những chỉ số đáng báo động về thối hóa, ơ nhiễm đất do sử dụng tràn lan
chất bảo vệ thực vật, các sự cố tràn dầu, phá rừng…đã làm cho tài nguyên đất vốn
khan hiếm nay lại càng khan hiếm hơn. Do đó việc bảo vệ môi trường, sử dụng hợp lý
tài nguyên đất là chìa khóa cho sự phát triển bền vững TTBĐS ở nước ta.

-7–


1.1.2.2.Cầu BĐS: là khối lượng hàng hóa BĐS mà người tiêu dùng sẵn sàng
chấp nhận và có khả năng thanh toán với một mức giá nhất định, tại một thời điểm xác
định. Một thực tế dễ dàng nhận thấy trong thời gian vừa qua là sự mất cân bằng giữa
cung và cầu trên TTBĐS nước ta. Sự mất cân bằng này là nguyên nhân gây ra hàng
lọat những biểu hiện bất thường trên thị trường. Chúng ta có thể lấy ví dụ về một
nghịch lý là những dự án nhà dành cho người có thu nhập thấp nhưng ngay cả nhưng
người phải đóng thuế thu nhập cá nhân cũng khơng có đủ khả năng mua.
Theo ước tính có khoản 70% dân thành phố khơng có khả năng mua căn hộ hoặc
nhà riêng, hàng triệu người đang sống trong các điều kiện dưới chuẩn nhưng nhiều dự
án không thể triển khai, đất bỏ hoang trong nhiều năm, hàng trăm ngàn gia đình có nhu
cầu mua nhà ở nhưng khoảng 1/3 căn hộ chung cư xây xong nhưng khơng có người sử
dụng3.
1.1.2.3.Giá cả BĐS:
Giá cả BĐS là biểu hiện bằng tiền của giá trị BĐS, đây là khoản tiền nhất định để
trao đổi một BĐS. Cũng như các hàng hóa thơng thường khác, giá cả BĐS được hình
thành trên cơ sở quy luật cung cầu về BĐS trên thị trường. Vì vậy, ta có thể coi cungcầu là hàm số của giá cả, giá cả là cầu nối của hành vi mua bán, là xương sống của thị
trường 4.

Trong TTBĐS ở nước ta, bên cạnh chịu sự cho phối của các quy luật thị trường
thì giá cả BĐS chịu sự tác động cực kỳ mạnh mẽ từ cơ chế quản lý đặc thù của Nhà
nước đối với BĐS cốt yếu- đất đai. Đó có thể là sự điều chỉnh về khung giá đất do Nhà
nước quy định; các chính sách can thiệp từ phía Nhà nước để bình ổn thị trường hay là
sự ảnh hưởng từ phía các họat động quản lý hành chính về đất đai như quy hoạch, giải
phóng mặt bằng, xây đụng cơ sở hạ tầng…Điều đó đã tạo nên một nét riêng có của
TTBĐS Việt Nam.
1.1.3.Chủ thể tham gia TTBĐS
1.1.3.1.Nhà nƣớc - thông qua các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền.
Nhà nước là chủ sở hữu đất đai được Hiến pháp và pháp luật thừa nhận nhưng
Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất trên thực tế mà giao đất, cho th đất. Vì vậy
Nhà nước (thơng qua các cơ quan đại diện) là chủ thể cung cấp hàng hóa trực tiếp cho
TTBĐS và cũng đồng thời là người tạo ra những hàng hóa mới cho TTBĐS thơng qua
các chủ trương, chính sách. Ngồi ra việc Nhà nước tham gia vào TTBĐS cịn nhằm
mục đích đảm bảo một hành lang pháp lý cho thị trường, bảo vệ quyền lợi của các chủ
3

Số liệu tại Hội thảo nhà ở với giá thành thấp tại Hà Nội.
Nguyễn Cẩm Lai (2006), “ Pháp luật đất đai trong sự hình thành và phát triển TTBĐS”, khóa luận tốt ngiệp
cử nhân Luật, Đại học Luật Tp.HCM, tr 23.
4

-8–


thể có liên quan, đảm bảo sự lành lặn và khắc phục những khiếm khuyết của thị
trường. Để thực hiện quyền sở hữu đất đai của mình, Nhà nước phải thông qua các cơ
quan thuộc bộ máy Nhà nước gồm : cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý và cơ quan tư
pháp.
Vai trò của cơ quan quyền lực trong thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất

đai chủ yếu thực hiện thông qua hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật,
giám sát và thực hiện một số họat động quản lý quan trọng như thông qua quy họach
(QH), kế họach sử dụng đất (KHSDĐ)… Vai trò của cơ quan tư pháp trong lĩnh vực
đất đai chủ yếu thể hiện ở khía cạnh bảo vệ quyền sở hữu toàn dân, bảo vệ người sử
dụng đất và trật tự quản lý đối với đất đai. Đóng vai trò quan trọng trong việc thực
hiện quyền sở hữu đối với đât đai chính là các cơ quan quản lý. Đây chính là cơ quan
thực hiện phần lớn các hoat động thực hiện quyền sở hữu đất đai của Nhà nước. Hệ
thống cơ quan này được tổ chức thống nhất từ trung ương đến dịa phương. Ở trung
ương, Chính phủ thống nhất quản lý đất đai trên phạm vi cả nước. Vai trị của Chính
phủ là đặc biệt quan trọng trong điều kiện quản lý đất đai liên quan đến nhiều lĩnh vực
do bộ nghành tham gia thực hiện. Ở địa phương, ủy ban nhân dân (UBND) các cấp là
cơ quan quản lý đất đai ở địa phương, thẩm quyền quản lý đất đai của UBND các cấp
ngày càng được mở rộng. Cho đến Luật đất đai 2003, toàn bộ họat động giao, cho thuê
đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
(GCNQSĐ)…đã được phân công cho UBND cấp tỉnh và cấp huyện. Tuy nhiên, việc
mở rộng thẩm quyền của UBND các cấp nhưng lại khơng đi đơi với việc nâng cao
trình độ của đội ngũ cán bộ cũng như mỗi địa phương lại thực hiện theo một kiểu đã
dẫn đến khơng ít bất cập trong thời gian vừa qua.
1.1.3.2.Ngƣời sử dụng đất
Người SDĐ chính là chủ thể có QSDĐ. Một người muốn trở thành chủ thể SDĐ
thì về mặt hình thức, họ phải có một hoặc nhiều mảnh đất thuộc sở hữu của mình. Xét
về nội dung, chủ thể đó phải có những quyền và nghĩa vụ của một chủ thể SDĐ trong
mối quan hệ trực tiếp với Nhà nước theo quy định của pháp luật. Sau khi được Nhà
nước trao cho QSDĐ thì các chủ thể SDĐ trong xã hội cũng có thể trở thành những
chủ thể cung cấp hàng hóa cho TTBĐS, đó là khi họ thực hiện các quyền mà pháp luật
quy định cho họ đối với QSDĐ của mình như: chuyển nhượng, tặng cho , thế chấp
QSDĐ… để chuyển cho các chủ thể có nhu cầu trong xã hội.

-9–



1.1.3.3.Các chủ thể khác
Các tổ chức dịch vụ hỗ trợ cho họat động kinh doanh BĐS như môi giới BĐS,
định giá BĐS, sàn giao dịchBĐS…đây là cầu nối cho việc gặp gỡ, trao đổi, cũng như
giúp cung- cầu trên thị trường gặp nhau để đưa TTBĐS về vị trí cân bằng…Hay nói
cách khác đây là nhóm chủ thể trung gian, là yếu tố đánh giá tính chuyên nghiệp của
thị trường. Vai trị của nhóm chủ thể này thể hiện ở chỗ họ nắm bắt được các thông tin
về BĐS một cách tương đối chính xác và nhanh chóng vì đây là nghề nghiệp chun
mơn của họ. Vì vậy một trong những chiến lược lâu dài cho sự phát triển của TTBĐS
là hoàn thiện về cơ cấu tổ chức và họat động của nhóm chủ thể này.
1.2.Vai trị của quản lý Nhà nƣớc và quản lý Nhà nƣớc về đất đai đối với
TTBĐS:
1.2.1.Vai trò quản lý của Nhà nƣớc đối với sự phát triển của TTBĐS:
TTBĐS là thị trường cực kì nhạy cảm với các yếu tố kinh tế- xã hội. Ngồi chịu
sự chi phối của quy luật cung cầu thì tình hình kinh tế- xã hội, thị hiếu, tập quán hay
thậm chí là những yếu tố thuộc về tâm linh, tín ngưỡng đều có những tác động nhất
định đến TTBĐS. Ngồi ra TTBĐS cịn có mối quan hệ mật thiết đến thị trường xây
dựng, thị trường vốn.
Sự hình thành, vận động của TTBĐS Việt Nam những năm qua còn cho thấy, nó
rất “nhạy cảm”, có ảnh hưởng liên thơng, sâu rộng đến các thị trường khác, cũng như
các mặt của đời sống kinh tế - xã hội; đồng thời, tự thân nó cũng rất dễ bị “tổn
thương”, “méo mó” trong quá trình vận động 5.
Những khuyết tật trên của TTBĐS không thể khắc phục tự thân của thị trường
hay chỉ dựa vào sức của một, hai người mà đòi hỏi phải có sự quản lý, điều tiết của
Nhà nước - chủ thể nắm giữ quyền lực chính trị, kinh tế của cả xã hội. Hay nói cách
khác quản lý Nhà nước là đòi hỏi khách quan từ thị trường. Điều này càng đặc biệt có
ý nghĩa hơn trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân đối với đất đai ở nước ta mà
Nhà nước là đại diện chủ sở hữu tồn dân. Nhà nước với vai trị là chủ thể thay mặt
toàn dân thực hiện việc quản lý, điều phối “hàng hóa” đất đai tham gia thị trường, tạo
lập những nền tảng cần thiết cho sự vận hành của thị trường. Như vậy, TTBĐS rất cần

sự can thiệp sâu sát của Nhà nước.
Tuy nhiên, trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường hiện nay, Nhà nước không
thể chỉ can thiệp bằng những mệnh lệnh, quyết định hành chính cứng nhắc, mà cần có
những biện pháp điều tiết được tiến hành thông qua các công cụ quản lý kinh tế mềm

5

/>
- 10 –


mại, linh hoạt và dân chủ. Do đó, cần nghiên cứu, sử dụng hiệu quả, hiệu lực hệ thống
các công cụ quản lý vĩ mô để điều tiết tốt TTBĐS 6.
Ở nước ta, Nhà nước vừa là “người chủ” đại diện cho sở hữu toàn dân về đất đai,
vừa là người tiêu dùng đất rất lớn để phục vụ cho sự phát triển của đất nước, trong đó
có các dự án công cộng. Nhà nước vừa là chủ thể sở hữu, sử dụng đất, vừa là người
cung ứng đất (qua việc giao đất, cho thuê đất), nhưng lại là trọng tài xử lý các tranh
chấp, khiếu kiện liên quan đến đất đai, BĐS. Nhà nước cịn quản lý đơ thị, bảo vệ môi
trường nhưng cũng phải sử dụng hiệu quả qu đất để bảo đảm quyền có nơi ở, nhà ở
hợp pháp cho nhân dân theo Hiến pháp và Luật Nhà ở. Rõ ràng, Nhà nước có rất nhiều
chức năng, vai trò trong việc điều tiết sử dụng đất đai, BĐS, TTBĐS. Vì vậy, việc sử
dụng hiệu quả, hiệu lực các công cụ quản lý vĩ mô là điều càng cần thiết nhằm điều tiết
tốt TTBĐS. Hiện nay, Nhà nước quản lý TTBĐS dựa trên những loại cơng cụ chính
sau: các công cụ pháp luật về đất đai, BĐS; các cơng cụ QH, KHSDĐ; các cơng cụ tài
chính BĐS; các cơng cụ quản lý hành chính.
Các cơng cụ này có mục tiêu, đối tượng tác động cụ thể khác nhau, nhưng đều
hướng vào mục đích chung lớn hơn cả là tạo ra và duy trì sự ổn định, phát triển lành
mạnh, bền vững về mọi mặt kinh tế - chính trị - xã hội - mơi trường cho TTBĐS.
Chúng có vai trị hết sức quan trọng khơng chỉ đối với sự phát triển của TTBĐS, mà
cịn đối với tồn bộ các loại thị trường trong nền kinh tế nước ta, vì thị trường đất đai,

nhà ở là nền tảng, là môi trường tồn tại cho các hoạt động khác của con người. Nói
cách khác, chúng có tác dụng tạo ra môi trường vĩ mô ổn định, thuận lợi và như là “bà
đỡ” để giúp TTBĐS phát triển hiệu quả, bền vững 7 .Vai trò của Nhà nước đối với sự
vận động của TTBĐS được thể hiện như sau:
Thứ nhất: Nhà nước thiết lập khuôn khổ pháp lý, hệ thống định chế vĩ mô làm cơ
sở cho quyền tự do kinh doanh BĐS của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước và
là cơ sở pháp lý để quản lý TTBĐS. Pháp luật về TTBĐS bao gồm tổng hợp những
quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực tạo lập
BĐS, lưu thông BĐS, thực hiện quản lý BĐS và những yếu tố nâng đỡ cho sự phát
triển của thị trường này. Theo quy định tại Điều 174 BLDS 2005 thì BĐS bao gồm đất
đai và các tài sản gắn liền với đất. Như vậy BĐS là một khối tài sản thống nhất, tuy
nhiên trong các tài sản này thì đất đai được xem là thành phần cơ bản nhất vì thiếu nó
thì các tài sản khác không được coi là BĐS ( trừ các trường hợp đặc biệt khác theo quy
định của pháp luật) và khi đó TTBĐS sẽ khơng tồn tại vì khơng có hàng hóa lưu thơng
trên thị trường này. Vì vậy pháp luật đất đai là một phần rất quan trọng của pháp luật
về TTBĐS.
6
7

/> />
- 11 –


Thứ hai: Nhà nước xây dựng quy hoạch, chiến lược, kế hoạch phát triển TTBĐS
Quy hoạch, kế hoạch phát triển TTBĐS là một trong những công cụ chủ yếu để
Nhà nước quản lý TTBĐS, là những căn cứ, cơ sở quan trọng cho sự phát triển
TTBĐS. Thông qua công tác QH, KHSDĐ, quy hoạch xây dựng Nhà nước thực hiện ý
đồ phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội. mơi trường, điều chỉnh việc sử dụng đất, xây
dựng…ngăn chặn những tiêu cực trong SDĐ và xây dựng. Trên cơ sở quy hoạch xây
dựng, QHSDĐ, các nghành, tổ chức, cá nhân, hộ gia đình được nhà nước giao đất, cho

thuê đất để triển khai thực hiện phát triển BĐS phù hợp với quy họach, quy chuẩn xây
dựng. Cũng thông qua quy hoạch, kế hoạch, hệ thống BĐS và TTBĐS mới đảm bảo
tính thống nhất, tính khả thi và tính có hiệu quả.
Thứ ba: Chính sách tài chính của Nhà nước hỗ trợ TTBĐS phát triển
Hầu hết các chủ thể đều cần một lượng vốn nhất định để tham gia vào TTBĐS
nhưng gần như chỉ có một bộ phận nhỏ là đáp ứng được các yêu cầu về vốn vì vậy rất
cần sự hỗ trợ từ phía Nhà nước thơng qua các chính sách tài chính, các hạn mức ưu đãi
về vốn…từ đó tạo nên mối liên hệ mật thiết giữa TTBĐS và thị trường vốn. Tuy nhiên
hiện nay các tổ chức tài chính trung gian ở nước ta chỉ dừng lại ở dịch vụ cung cấp
thông tin và cho các nhà đầu tư vay một lượng vốn nhất định để đầu tư vào TTBĐS.
Các thông tin về BĐS mà ngân hàng cung cấp cho khách hàng là những thông tin thu
thập được từ báo chí và từ các “ cị” nhà đất hoặc những thông tin ban đầu về giá từ
người chuyển nhượng. Các thông tin này chưa được xử lý để đưa về giá trị thật của nó.
Vì vậy khi đầu tư vào BĐS, các nhà đầu tư chưa thể lựa chọn được phương thức đầu tư
tối ưu, ít rủi ro với giá trị thật của BĐS. Điều này làm cho các nhà đầu tư chưa thể an
tâm đầu tư vào BĐS. Do đó thị trường tài chính chưa thể hiện được vai trò là thị
trường “nền” để thúc đẩy TTBĐS phát triển. Các công cụ của thị trường tài chính chưa
đủ mạnh để thu hút giao dịch BĐS.
Bên cạnh đó, chính sách thuế của Nhà nước có ảnh hưởng rất lớn đến họat động
của TTBĐS. Thông thường Nhà nước áp dụng thuế giá trị gia tăng trong các giao dịch
BĐS. Nếu mức thuế suất quá cao sẽ ảnh hưởng đến việc cơng khai hóa giao dịch hoặc
thu hẹp quy mô giao dịch. Nhằm làm cho BĐS được lưu động hợp lý tạo điều kiện sử
dụng có hiệu quả nhất nguồn BĐS hiện có, chính sách thuế giá trị gia tăng phải có lợi
cho người SDĐ chứ khơng nhằm mục đích cao nhất là điều tiết thu nhập về ngân sách
Nhà nước. Ngược lại nếu khơng có thuế giá trị gia tăng, cũng như khơng đánh thuế
hàng hóa BĐS sẽ kích thích đầu cơ vào BĐS, nhất là các giao dịch có biến động giá,
làm cho TTBĐS hoạt động khơng tốt, thậm chí có thể đi ngược lại mục tiêu chung của
nền kinh tế.

- 12 –



1.2.2.Vai trò của quản lý Nhà nƣớc về đất đai đối với TTBĐS
1.2.2.1.Định nghĩa quản lý Nhà nƣớc về đất đai
Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, vì vậy có rất nhiều
khái niệm về quản lý. Có quan niệm cho rằng quản lý là hành chính, cai trị. Quan niệm
khác lại cho rằng quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy. Dưới gốc độ chính trị xã
hội, quản lý là sự kết hợp giữa tri thức và lao động, cịn dưới gốc nhìn hành động, thì
quản lý là quá trình điều khiển các quá trình họat động của con người đối với các đối
tượng khác nhau 8.
Hay nói cách khác, quản lý là sự tác động có ý thức để chỉ huy, điều khiển,
hướng dẫn các quá trình xã hội và các hành vi hành động của con người nhằm đạt
được mục đích đã đề ra theo đúng ý chí của người quản lý. Như vậy theo nghĩa chung
nhất, “ Quản lý là sự tác động lên đối tượng theo mục tiêu nhất định 9”. Theo Các Mác
“ Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào nào đó mà được tiến hành
trên một quy mô tương đối lớn đều cần sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít…một nhạc
cơng tự điều khiển mình nhưng một dàn nhạc cần phải có nhạc trưởng10…”. Có thể nói
trong số các nghành, các lĩnh vực, các đối tượng của quản lý Nhà nước, đất đai là đối
tượng đầu tiên cần được quản lý bởi vì nó là thành tố đầu tiên cho sự hình thành và
phát triển của xã hội. Vì vậy nhiệm vụ của chúng ta là phải quản lý và sử dụng đất sao
cho đạt hiệu quả cao nhất trên cơ sở khoa học, kết hợp với việc cải tạo, bảo vệ và bồi
bổ đất đai. Nhà nước quản lý về đất đai trên các phương diện sau:
Thứ nhất, Nhà nước quản lý đất đai với tư cách là chủ sở hữu. Hiến pháp năm
1980 ra đời chỉ thừa nhận một hình thức sở hữu duy nhất đối với đất đai là sở hữu toàn
dân, Nhà nước là đại diện cho nhân dân đứng ra thực hiện việc sở hữu của mình đối
với đất đai thơng qua xác lập các chế độ và sử dụng đất đai cụ thể.
Với tư cách là chủ sở hữu duy nhất với toàn bộ diện tích đất, Nhà nước có đầy đủ
quyền năng: chiếm hữu, sử dụng và định đoạt số phận pháp lý của đất đai. Nhà nuớc
thực hiện quyền sở hữu của mình thơng qua việc giao đất cho th đất, thu hồi
đất…Các tổ chức, cá nhân với tư cách là người SDĐ của Nhà nước, họ được quyền

chiếm hữu và sử dụng đất một cách trực tiếp nhưng lại khơng có quyền định đoạt. Bởi
lẽ Nhà nước vì lợi ích của toàn xã hội chỉ giữ lại một quyền năng duy nhất là quyền
định đoạt. Do đó, đất đai dù cho thuộc về ai đang quản lý, sử dụng thì cũng có thể bị
Nhà nước thu hồi trong những trường hợp cần thiết vì lợi ích quốc phịng an ninh và
lợi ích của tồn xã hội. Đồng thời trong q trình sử dụng, các chủ thể phải tuân thủ
8

Nguyễn Ngọc Phụng ( 2007), “ Quản lý nhà nước đối với đất ở tại đơ thị trên địa bàn Tp.Hồ Chí Minh,thực
trạng và giải pháp”, Luận văn Ths Luật học, Đại học Luật Tp.Hồ Chí Minh, tr.33
9
Từ điển Luật học (2006), Nxb Bách Khoa và Nxb Tư Pháp, Hà Nội, tr. 633
10
PGS, TS Nguyễn Cửu Việt (2005), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản đại học quốc gia
Hà Nội , tr.83

- 13 –


các quy định chặt chẽ của pháp luật, không được sử dụng đất một cách tùy tiện hoặc
lạm dụng đất đai. Mặc khác vì đất đai thuộc sở hữu tồn dân nên việc quản lý Nhà
nước đối với đất đai phải được thực hiện trên phạm vi toàn lãnh thổ thơng qua việc
hoạch định các chính sách đất đai nhằm phát huy một cách có hiệu quả tiềm năng của
lớn lao của đất, đồng thời bảo vệ một cách vững chắc qu đất của quốc gia.
Thứ hai: Nhà nước quản lý đất đai với tư cách là người nắm giữ quyền lực về
chính trị - kinh tế. Khi Nhà nước ra đời với tư cách là tổ chức chính trị của giai cấp
thống trị thì Nhà nước lại là chủ thể chiếm giữ tồn bộ diện tích nhằm phục vụ cho
mục tiêu kinh tế, chính trị, an ninh quốc phịng. Nhà nước thực hiện chức năng quản lý
Nhà nước nhằm đảm bảo lợi ích chung của tồn xã hội. Để thực hiện chức năng của
mình, Nhà nước ban hành pháp luật - một công cụ quản lý Nhà nước sắc bén nhất
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội trong đó có quan hệ đất đai. Thơng qua pháp luật

Nhà nước thiết lập và bảo vệ quyền lợi của mình trên những vùng đất mà nhà nước
chiếm giữ. Bên cạnh đó với tư cách là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đồng thời là
người nắm giữ quyền lực về kinh tế- chính trị, Nhà nước quy định cho mình những
biện pháp và cách thức thực hiện quyền năng của chủ sở hữu. Vai trò của Nhà nước
được thực hiện thơng qua việc quy định các chính sách hợp lý nhằm tạo điều kiện cho
người dân thực hiện quyền chiếm hữu và SDĐ đạt hiệu quả cao.
Như vậy hai tư cách này luôn tồn tại đang xen nhau, gắn bó với nhau nhằm mục
tiêu chung là hướng tới việc quản lý và SDĐ sao cho có hiệu quả nhất nhằm nâng cao
hiệu quả đầu tư, bồi dưỡng và bảo vệ vững chắc qu đất trên phạm vi toàn quốc.
Từ những phân tích trên, chúng ta có thể đưa ra định nghĩa như sau:
“Quản lý đất đai là một biện pháp Nhà nước dùng để bảo vệ chế độ quản lý Nhà
nước về đất đai, điều chỉnh quan hệ pháp luật đất đai và tổ chức sử dụng đất đai hợp lý
” 11 .
Quản lý Nhà nước về đất đai là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
nhằm thực hiện và bảo vệ chế độ sở hữu Nhà nước về đất đai. Đó là họat động nắm
chắc tình hình sử dụng đất trong việc phân phối và phân phối lại đất đai theo quy
họach, trong việc kiểm tra và giám sát quá trình SDĐ. Tất cả những hoạt động trên
cũng là nội dung của việc quản lý Nhà nước về đất đai theo quy định tại Điều 6 luật
đất đai 2003. Có thể nói trong số các họat động quản lý Nhà nước về đất đai thì phân
phối và phân phối lại đất đai là một trong những công tác trọng yếu nhất. Để nội dung
này được thực hiện tốt, cần tăng cường hơn nữa vai trò quản lý của Nhà nước . Đó là
việc làm vơ cùng cấp bách, nhằm khắc phục những hậu quả nghiêm trọng do việc
buông lỏng quản lý đất đai trong thời gian qua gây nên. Đặc biệt chú trọng hướng quan
11

Ngô Thị Trang (2004), “ Một số vấn đề pháp lý về quản lý nhà nước đối với đất đô thị tại thành phố Hồ
Chí Minh”, Khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật, Đại học luật Tp.HCM, tr.28

- 14 –



hệ đất đai vào quan hệ thị trường, nhằm đem lại hiệu quả cao cho người sử dụng đất và
cho toàn xã hội.
1.2.2.2.Nội dung quản lý Nhà nƣớc về đất đai có liên quan đến TTBĐS:
Đất đai là BĐS chủ yếu , là “ nền tảng vật chất” để các BĐS gắn liền với đất tồn
tại và phát triển. Mà đất đai được điều chỉnh chủ yếu bằng Luật Đất đai. Bất kì sự thay
đổi nhỏ nào của pháp luật đất đai cũng sẽ có nhưng tác động nhất định đến sự vận
hành và phát triển của TTBĐS. Ngoài ra, Nhà nước cịn sử dụng những cơng cụ khác
để quản lý nguồn tài nguyên quý giá này, qua đó mà điều tiết được TTBĐS. Các khía
cạnh quản lý Nhà nước về đất đai có liên quan đến TTBĐS , được cụ thể hóa ở Điều 6
Luật đất đai 2003. Đây được xem là cơ sở pháp lý quan trọng để nhà nước thực hiện
được vai trị quản lý của mình, vừa đảm bảo cho TTBĐS Việt Nam vận hành bình
thường dựa trên hành lang pháp lý đã được đặt ra. Những hoạt động này có thể được
chia làm hai nhóm: thứ nhất là nhóm quản lý hành chính Nhà nước về đất đai và thứ
hai là nhóm quản lý tài chính Nhà nước về đất đai.
- Thứ nhất: nhóm quản lý hành chính Nhà nước về đất đai trong TTBĐS. Bao
gồm các hoạt động chủ yếu sau đây:
a) Ban hành các văn bản pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực
hiện các văn bản đó. Như đã phân tích ở trên, đất đai có vị trí cực kì quan trọng cho sự
tồn tại của TTBĐS. Qua công cụ sắc bén là pháp luật, Nhà nước kiểm soát được việc
sử dụng qu đất của quốc gia , từ đó mà gián tiếp tác động vào các quan hệ mang tính
thị trường, các quan hệ dịch chuyển QSDĐ trên TTBĐS.
b) Quản lý Nhà nước về giao đất ( có và khơng thu tiền sử dụng đất ), cho thuê
đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ, thu hồi đất…
Giao đất, cho thuê đất là những hoạt động nhằm chuyển giao quyền SDĐ từ Nhà
nước cho người SDĐ, đều xác lập QSDĐ cho NSDĐ. Trong mối quan hệ với NSDĐ,
Nhà nước là chủ thể cung cấp hàng hóa cho thị trường thông qua hoạt động giao đất,
cho thuê đất trên TTBĐS sơ cấp. Xuất phát từ vai trò là nguồn cung hàng hóa BĐS
cho thị trường, hoạt động của Nhà nước trên phương diện này quyết định lượng cung
ban đầu cho thị trường. NSDĐ có thể tu bổ, bồi dưỡng họăc có những hoạt động tích

cực khác làm gia tăng giá trị sử dụng của đất trong quá trình sử dụng đất, nhưng nếu
khơng có diện tích đất “ thơ” do Nhà nước trao cho thì lấy đâu ra hàng hóa để nhũng
chủ thể SDĐ cung cấp hàng hóa cho thị trường. Thông qua hoạt động giao đất, cho
thuê đất, nhà nước cung cấp “hàng hóa” đất đai cho những NSDĐ thực sự có nhu cầu.
Và khi đã được Nhà nước trao cho quyền sử dụng đất, những người SDĐ này sẽ sử
dụng vào các mục đích khác nhau và khi cần thiết họ sẽ cho nó tham gia giao dịch trên

- 15 –


thị trường. Nếu như hoạt động giao, cho thuê đất diễn ra một cách bình thường, hiệu
quả thì đó là một trong những tín hiệu đáng mừng cho TTBĐS vì quyền SDĐ đã được
trao cho những những chủ thể thực sự có nhu cầu, quan hệ cung cầu được đưa về vị trí
cân bằng từ đó mà bình ổn TTBĐS và ngược lại khi hoạt động này tồn tại nhiều bất
cập thì sẽ dẫn đến hệ quả tất yếu là những bất ổn trên TTBĐS.
c) Quản lý Nhà nước về thu hồi đất và đền bù giải phóng mặt bằng cũng có
những ảnh hưởng nhất định đến TTBĐS. Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp
sử dụng đất không hoặc kém hiệu quả để trao lại quyền SDĐ cho những chủ thể khác
hoặc thu hồi đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, quốc phòng an ninh.
Thông qua hoạt động này Nhà nước điều tiết được lượng hàng hóa BĐS ,tạm thời rút
bớt một lượng nhỏ BĐS ra khỏi thị trường để rồi sau đó có thể “bơm” lại chính số
hàng hóa đó trở lại thị trường hoặc là không tùy thuộc vào quan hệ cung cầu trên thị
trường hoặc là các định hướng phát triển kinh tế của Nhà nước. Thông qua công tác
đền bù, giải phóng mặt bằng, một số khu vực có sự thay đổi đột ngột về giá đất…giá
đất tham gia vào TTBĐS cũng có sự thay đổi.
d) Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
QHSDĐ là việc khoanh định mục đích SDĐ của từng khu vực dựa trên những
tính tốn khoa học về số lượng, vị trí theo nhu cầu của đời sống kinh tế- xã hội. Đây là
họat động phân phối đất đai ở tầm vĩ mơ, ở đó Nhà nước xác định quy mơ diện tích đất
để phân bổ cho từng khu vực địa lý, từng nghành nghề, lĩnh vực của xã hội. QHSDĐ

gắn liền với định hướng gắn liền với định hướng phát triển kinh tế-xã hội và phụ thuộc
vào khả năng sinh lời của từng khu vực đất đai 12.
QHSDĐ là sự sắp xếp mặt bằng theo mục đích SDĐ, chủ yếu là đánh giá thuận
lợi và khó khăn về việc sử dụng tài nguyên đất để đưa ra các quyết định về sử dụng tài
nguyên đất, quản lý đất đai hợp lý, hiệu quả và thân thiện với mơi trường sinh thái.
QHSDĐ đóng vai trị tiền đề đưa ra những số liệu về diện tích các loại đất, phân bố
cho nhu cầu phát triển kinh tế xã hội và quốc phòng an ninh. Còn kế hoạch SDĐ là
những biện pháp, thời gian cụ thể để SDĐ theo quy hoạch, hay nói cách khác kế hoạch
là sự cụ thể hóa quy hoạch. Đây là yếu tố quyết định rất lớn đến tính khả thi của quy
hoạch vì nó xác định tiến độ thời gian cụ thể và các cách thức nhất định để đưa đất đai
đã được quy hoạch vào sử dụng. “QH, KHSDĐ khi đã được cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền xét duyệt có giá trị như một văn bản pháp quy k thuật và phải được dùng
làm căn cứ trong việc quản lý đất đai theo quy định của pháp luật” 13. QH, KHSDĐ
được xây dựng phù hợp với chính sách phát triển kinh tế, xã hội của đất nước trong
12

Đại học Luật Tp.Hồ Chí Minh ( 2009)Tập bài giảng Luật đất đai , trang 50

13

Đại học Luật Tp.Hồ Chí Minh (2009), Tập bài giảng Luật đất đai, tr.18.

- 16 –


từng giai đọan. Vì thế, việc tuân thủ chặt chẽ QH, KHSDĐ đã được phê duyệt là một
trong những nhân tố quyết định đến hiệu quả SDĐ cũng như đáp ứng các mục tiêu
chung về phát triển kinh tế. Trên cơ sở QH, KHSDĐ, các nghành, các tổ chức, cá
nhân, hộ gia đình được nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất để triển khai thực hiện
phát triển BĐS phù hợp với quy hoạch. Cũng thông qua quy hoạch, kế hoạch hệ thống

BĐS và TTBĐS mới đảm bảo tính thống nhất, tính khả thi và tính hiệu quả.
Phù hợp với QH, KHSDĐ là một trong những “điều kiện cần” để BĐS có thể
tham gia thị trường. Hay có thể nói khác đi là những BĐS nào vi phạm quy hoạch sẽ
không đủ điều kiện tham gia thị trường. Chúng ta có thể lấy một ví dụ về tác động của
quản lý nhà nước về QH, KHSDĐ đã tác động như thế nào đến TTBĐS. Đó là hiện
nay sự thiếu minh bạch về QH, KHSDĐ, người dân khơng có cơ hội tham gia, những
thông tin này nằm trong tay một số ít người. Một bộ phận cán bộ vì hoa mắt trước siêu
lợi nhuận từ nguồn thơng tin mình nắm giữ đã cung cấp nó cho những nhà đầu cơ gây
rối loạn TTBĐS. Chưa kể một số cán bộ công chức lợi dụng sự quen biết đã mua nhà
khi dự án cịn tồn tại trên giấy. Sau đó lại bán đi nhà trên giấy đó với khoản chênh lệch
hàng trăm triệu đồng, điều này càng làm cho thị trường nhà đất nói riêng và TTBĐS
nói chung ngày càng trở nên phức tạp và khó kiểm sốt. Vì vậy việc hoạch định chiến
lược quy hoạch và sử dụng hợp lý tài nguyên đất nói riêng và thị trường BĐS nói
chung, nhằm tạo nguồn cung ổn định cho thị trường BĐS đồng thời gắn liền với các
lợi ích của các chủ thể tham gia thị trường và bảo vệ tài nguyên mội trường là nội
dung chính của chiến lược phát triển bền vững TTBĐS nước ta trong tương lai.
e) Quản lý về đăng ký QSDĐ, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất ( GCNQSDĐ), quản lý thông tin về đất đai …
TTBĐS phát triển lành mạnh trước hết phải dựa trên cơ sở một hệ thống hàng
hóa và các quan hệ trao đổi cơng khai, minh bạch, ổn định và hợp pháp. Do đó việc tạo
ra tính chất pháp lí cho hàng hóa BĐS mà trước hết là cấp giấy chứng nhận quyền sở
hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đóng vai trị hết sức quan trọng. Việc cấp
GCNQSDĐ được xem như là “ chứng minh thư” để BĐS tham gia vào thị trường. Hệ
thống tư liệu về đất đai như: bản đồ, hồ sơ địa chính…là một trong những cơ sở quan
trọng để quản lý đất đai nói chung và BĐS nói riêng. Việc tiếp cận được các thông tin ,
dữ liệu này giúp cho các chủ thể tham gia vào thị trường có thể nắm bắt một cách
chính xác về BĐS là đối tượng của giao dịch, từ đó có thể an tâm đầu tư lớn, qua đó
mà phát triển TTBĐS. Vì như chúng ta đã biết, một trong những đặc điểm của BĐS là
mang tính “ cá biệt” rất lớn vì vậy rất khó để quản lý một cách chính xác thông tin về
một BĐS cụ thể. Những thông tin trôi nổi trên thị trường mà các chủ thể tự thu thập

được hay thơng qua các “ cị đất” thường khơng có độ chính xác cao, do đó khơng tạo

- 17 –


được sự an tâm của chủ thể tham gia giao dịch, từ đó mà thu hẹp quy mơ giao dịch trên
thị trường. Vì vậy, khơng có gì q đáng khi chúng ta nói rằng: Nhà nước muốn quản
lý hiệu quả TTBĐS, nhất thiết phải xây dựng được hệ thống đăng kí, quản lý bất động
sản.
Thứ hai: Nhóm quản lý tài chính Nhà nước về đất đai trong TTBĐS.
Quản lý tài chính Nhà nước về đất đai cũng là một bộ phận cấu thành trong hoạt
động quản lý Nhà nước về đất đai. Khác với nhóm quản lý hành chính Nhà nước về
đất đai là những hoạt động thiên về thủ tục hành chính, nhóm quản lý tài chính Nhà
nước về đất đai tác động trực tiếp đến “ lợi ích” của các chủ thể tham gia thị trường
thông qua việc xác định khung giá đất, các nghĩa vụ tài chính của người SDĐ ( trong
đó nghĩa vụ thuế là trung tâm), vấn đề điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất…Các nội
dung này được cụ thể như sau:
- Quản lý Nhà nước về giá đất là là việc Nhà nước ban hành khung giá đất để
các chủ thể làm cơ sở xác định giá cả của hàng hóa trên TTBĐS. Nhà nước ban hành
giá đất để làm cơ sở cho người SDĐ thực hiện các nghĩa vụ tài chính của mình cũng
thuận tiện cho việc thực hiện các giao dịch trên thị trường qua đó mà thực hiện được
chức năng quản lý và điều tiết TTBĐS.
- Chính sách thuế của Nhà nước có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của
TTBĐS. Thông thường Nhà nước áp dụng thuế trong các giao dịch BĐS. Nếu mức
thuế suất quá cao sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến việc cơng khai hóa các giao dịch BĐS
hoặc thu hẹp quy mô các giao dịch. Nhằm làm cho BĐS được lưu thông hợp lý, tạo
điều kiện sử dụng hiệu quả nhất nguồn BĐS hiện có, chính sách thuế từ BĐS phải có
lợi cho NSDĐ chứ không phải chỉ chú trọng việc điều tiết nguồn thu vào ngân sách
Nhà nước. Ngược lại nếu khơng có thuế , cũng như khơng đánh thuế hàng hóa BĐS sẽ
kích thích đầu cơ vào BĐS, nhất là ở các giao dịch có biến động về giá, làm cho

TTBĐS họat động khơng tốt, hay thậm chí là đi ngược lại mục tiêu chung của nền
kinh tế.
- Điều tiết hợp lý phần giá trị tăng thêm từ đất không do đầu tư của người SDĐ
cũng một là nội dung quan trọng trong hoạt động quản lý tài chính Nhà nước về đất
đai. Nếu như Nhà nước khơng có những giải pháp thích hợp để giải quyết vấn đề phân
phối lợi ích giữa Nhà nước- người SDĐ và nhà đầu tư thì sẽ tạo nên những tác động
tiêu cực cho thị trường do đụng chạm đến vấn đề lợi ích. Giá trị đất sau khi đầu tư hạ
tầng và chỉnh trang đô thị chưa được phân bố hợp lý giữa Nhà nước, nhà đầu tư và
người dân tại khu vực quy hoạch. Trong đó người được hưởng lợi nhiều nhất là các
nhà đầu tư ( doanh nghiệp) và những người mua đất…vì vậy rất hấp dẫn các nhà đầu
tư. Vì vậy Nhà nước cần thu một khoản thu nhập bổ sung cho phần giá trị tăng thêm

- 18 –


do đầu tư trực tiếp của Nhà nước. Việc làm này vừa giải tỏa được áp lực về vốn để
Nhà nước tiếp tục đầu tư, xây dựng cơ sở hạ tầng, vừa góp phần bình ổn TTBĐS vì
ngun lí sản xuất hàng hóa là khi giá trị hàng hóa trong nền kinh tế tăng lên mà người
sử dụng nó khơng phải trả bất kì chi phí nào thì họ sẵn sàng cung cấp hàng hóa BĐS ra
thị trường với giá cả khơng hợp lí.
Tóm lại, hai nhóm quản lý Nhà nước về đất đai nói trên có mối quan hệ mật thiết
với nhau, hỗ trợ lẫn nhau, góp phần vào mục tiêu chung là phát triển TTBĐS. Vì vậy,
chúng ta cần tránh việc quá đề cao nhóm quản lý hành chính Nhà nước mà xem nhẹ
vai trị của nhóm quản lý tài chính Nhà nước về đất đai và ngược lại.
1.2.2.3.Đặc điểm của những nội dung quản lý Nhà nƣớc về đất đai trong
TTBĐS:
Quản lý Nhà nước - hoạt động chấp hành và điều hành, đối với đất đai có những
đặc điểm sau:
1. Đặc điểm quan trọng nhất trong quản lý Nhà nước về đất đai là hoạt động quản
lý này gắn chặt với quy hoạch tổng thể và chi tiết. Trong đó kế hoạch thực hiện theo

đúng quy hoạch đã được phê duyệt là nội dung và công cụ quan trọng nhất của quản lý
nhà nước trong lĩnh vực này. Quy hoạch manh mún, quy hoạch treo, SDĐ không theo
kế hoạch, phá vỡ quy hoạch là biểu hiện rõ nhất của sự yếu kém của quản lý Nhà nước
về đất đai. Việc ban hành QH, KHSDĐ trong từng thời kì đều có sự tác động đáng kể
đến mức độ các giao dịch diễn ra trên thị trường nói riêng cũng như sự vận hành và
phát triểm của TTBĐS nói chung. Có thể nói rằng QH, KHSDĐ là căn cứ quan trọng
để xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển TTBĐS.
2. Quản lí Nhà nước đối với đất đai có đối tượng quản lí đặc thù. Đối tượng bị
quản lý trong lĩnh vực đất đai bao gồm cả cơ quan Nhà nước, cả tổ chức kinh tế, tổ
chức xã hội và cá nhân cơng dân có liên quan đến đất đai – một loại tài sản đặc biệt
của quốc gia thuộc sở hữu toàn dân, nhưng đã và đang trở thành một loại hàng hóa đặc
biệt quan trọng mà người được giao quyền sử dụng đất có những quyền năng rất gần
với quyền của chủ sở hữu nên chủ thể quản lý ( người có thẩm quyền trong cơ quan
nhà nước ) rất dễ lợi dụng chức vụ, vi phạm pháp luật để làm giàu, thậm chí làm giàu
bất chính nếu quản lý nhà nước không hiệu quả, kém hiệu lực. Ví dụ như vụ tiêu cực
đất tại Đồ Sơn
( thành phố Hải Phòng ), vụ tiêu cực tại Phú Quốc thuộc tỉnh Kiên Giang.
3. Quản lý Nhà nước là hoạt động mang tính chính trị - pháp lý nhưng quản lý
Nhà nước đối với đất đai ở nước ta thể hiện rõ bản chất quyền lực Nhà nước thuộc về

- 19 –