BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

ĐỖ THỊ THU DUYÊN

HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG –
THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2009


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

ĐỖ THỊ THU DUYÊN

HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG –
THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật hành chính - Mã số: 60.38.20

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2009

LỜI CAM ĐOAN
Tơi cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu độc lập của bản thân với sự
giúp đỡ của giảng viên hướng dẫn. Những thông tin, dữ liệu, số liệu đưa ra
trong luận văn được trích dẫn rõ ràng, đầy đủ về nguồn gốc. Những số liệu
thu thập và tổng hợp của cá nhân đảm bảo tính khách quan và trung thực.

Tác giả
Đỗ Thị Thu Duyên


MỤC LỤC
trang
PHẦN MỞ ĐẦU .......................................................................................................1
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH .................4
1.1. KHÁI NIỆM VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN
DÂN CẤP TỈNH........................................................................................................4
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.................................................4
1.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
và vai trị của nó ............................................................................................14
1.1.3. Tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh ....................................................................................20
1.2. KHÁI NIỆM HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH...................................................28
1.2.1. Khái niệm hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật .............28
1.2.2. Nguyên tắc hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh.....................................................................................31
1.2.3. Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân

cấp tỉnh ...........................................................................................................34
Tiểu kết Chương 1
CHƯƠNG 2.THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG VÀ
MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN ................................................................44
2.1. LƯỢC SỬ ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG BAN
HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH TIỀN GIANG ..............................................................................................44
2.1.1. Giai đoạn trước Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996
2.1.2. Từ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đến trước
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân năm 2004 ........................................................................................45


2.2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG .....................47
2.2.1. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân
dân tỉnh Tiền Giang trên một số lĩnh vực ....................................................47
2.2.2. Thực trạng thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang ..........................................................54
2.2.3. Những tồn tại chủ yếu của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang ....................................................64
2.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH VÀ
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH TIỀN GIANG...............................................68
2.3.1. Các kiến nghị hoàn thiện sự điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ..........68
2.3.2. Các kiến nghị hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang ....................................................73
KẾT LUẬN ..............................................................................................................77



PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hình thức hoạt
động trung tâm, quan trọng nhất của hoạt động hành chính. Vì thế, Nhà
nước ta đã rất quan tâm điều chỉnh vấn đề này. Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật được ban hành năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm
2002) (dưới đây gọi là: Luật BHVB 1996); Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được ban hành
năm 2004 (dưới đây gọi là: Luật BHVB HĐND và UBND 2004); năm
2008 Quốc hội đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
(dưới đây gọi là: Luật BHVB 2008) thay thế Luật BHVB 1996. Các luật
này là cơ sở pháp lý cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
dần dần đi vào nền nếp. Theo Hiến pháp, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân và các luật này, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành văn
bản dưới hình thức quyết định và chỉ thị. Chúng là cơ sở pháp lý cho hoạt
động ban hành văn bản pháp luật của địa phương được quy củ, hệ thống
hơn, đáp ứng yêu cầu cần phải công khai minh bạch hóa quy định pháp luật
do cơ quan có thẩm quyền ban hành, thực hiện chính sách, quy định của
Trung ương vào tình hình cụ thể ở địa phương.
Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân
tỉnh Tiền Giang về cơ bản đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển kinh tế xã
hội tại địa phương. Tuy nhiên, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh cần phải được nâng cao chất
lượng hơn so với trước, hạn chế đến mức thấp nhất sai sót, tạo được sự
đồng thuận cao trong nhân dân, phát hiện kịp thời những mâu thuẫn chồng
chéo trong hệ thống văn bản để đề xuất kiến nghị cơ quan có thẩm quyền
sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, ban hành văn bản mới để thay thế những văn bản

có nội dung khơng còn phù hợp, đồng thời đề xuất ban hành những văn bản
quy phạm pháp luật theo thẩm quyền để thực hiện quản lý nhà nước trên
các lĩnh vực tại địa phương. Vì vậy cần có những cải tiến, điều chỉnh trong
hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời cần có sự quan


2

tâm từ các cấp có thẩm quyền về các nguồn lực phục vụ hoạt động ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương.
Từ tình hình trên, để đáp ứng yêu cầu công tác liên quan trực tiếp đến
hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh
tại Sở Tư pháp tỉnh Tiền Giang, tôi xin chọn đề tài “Hoạt động ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang - Thực
trạng và phương hướng đổi mới” làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học
luật Khóa 10 Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh.
2. Mục đích, nhiệm vụ của đề tài
Làm rõ một số cơ sở lý luận chung liên quan đến văn bản quy phạm
pháp luật, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh, thực tiễn hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang, qua đó đánh giá thực trạng hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền
Giang và đề xuất phương hướng đổi mới hoạt động ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh đáp ứng yêu cầu văn bản quy
phạm pháp luật được ban hành ln mang tính khả thi cao, phù hợp pháp
luật, là cơ sở pháp lý phát triển kinh tế xã hội, ổn định an ninh trật tự xã hội
tại địa phương.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu:
Lý luận chung về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thực trạng điều chỉnh pháp luật hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và
thực trạng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban
nhân dân tỉnh Tiền Giang, phương hướng đổi mới.
- Phạm vi nghiên cứu:
Thực tiễn 10 năm hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang, trong thực trạng hoạt động ban hành
văn bản bản của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang chú trọng đến một số
lĩnh vực pháp luật có phát sinh những vướng mắc trong quá trình ban hành


3

và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền
Giang.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn được viết dựa trên phương pháp luận Mác-Lênin: quan
điểm duy vật biện chứng, duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật, quan
điểm của Đảng và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về xây
dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền Việt nam xã hội chủ nghĩa của
nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, về hồn thiện hệ thống pháp luật Việt
Nam.
Trong đề tài phối hợp nhiều phương pháp nghiên cứu cụ thể như:
phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh, …
5. Ý nghĩa của luận văn
Luận văn sẽ là một đóng góp nhỏ cho lý luận về hoạt động ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Kết quả nghiên
cứu này sẽ góp phần cung cấp một số cơ sở thực tiễn để Ủy ban nhân dân
tỉnh Tiền Giang đề xuất trong việc góp phần hồn thiện chế định hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh.

6. Kết cấu của luận văn
Luận văn gồm có phần mở đầu, nội dung, kết luận, mục lục và danh
mục tài liệu tham khảo.
Nội dung của luận văn gồm có 2 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về hoạt động ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Chương 2: Thực trạng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang và một số kiến nghị hoàn thiện.


4

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.1. KHÁI NIỆM VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY
BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
Để làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh trước hết cần tìm hiểu khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1.1. Khái niệm quy phạm pháp luật
1. Khái niệm quy phạm
Quy phạm theo tiếng Latinh là quy tắc, khuôn mẫu, là tri thức về hành
vi cần thiết trong những điều kiện xác định. Các thông tin chứa đựng trong
các quy phạm rất phong phú, nhưng có một trật tự hình thành nhất định 1.
Theo từ Hán Việt phổ thông, quy phạm được hiểu là quy tắc xử sự, hay nói
cách khác là phương án hành vi là khn mẫu hành vi, điều được làm và
điều không được làm và làm như thế nào2. Trong quá trình nhận thức và
hoạt động con người tích lũy dần tri thức và kinh nghiệm, hình thành các

quy tắc hành vi, nó chứa đựng sự thống nhất các nhân tố chủ quan và khách
quan. Phản ánh quy luật vận động của tự nhiên và xã hội, phản ánh sự phản
ứng của cá nhân hay một cộng đồng đối với tính quy luật đó, phụ thuộc vào
mục đích, kết quả, lợi ích và nhu cầu của chủ thể nhận thức. Ý chí thể hiện
trong quy phạm được hình thành dưới sự tác động của các quy luật khách
quan của đời sống xã hội hay của tự nhiên, đồng thời ảnh hưởng của lợi ích
và nhu cầu của chủ thể. Sự liên kết hai yếu tố đó quyết định nội dung và ý
chí của quy phạm. Quy phạm là phương tiện đăng tải các lượng thông tin

1

Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái. 1997. Lý luận chung về nhà nước và pháp luật. Nhà xuất bản chính trị
quốc gia năm 1997, trang 375
2
Nguyễn Cửu Việt. “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”. Tạp chí nghiên cứu lập pháp số
4/2007.


5

về những tình huống hợp lý của các hành vi xác định là một trong những
khả năng điều chỉnh hành vi của con người.3
Quy phạm có các đặc điểm là khuôn mẫu của hành vi, cách xử sự.
Quy phạm được hình thành trên cơ sở nhận thức về các quy luật khách
quan của sự vận động tự nhiên và xã hội, có nội dung phản ánh chức năng
điều chỉnh hành vi, quy phạm có cấu trúc xác định. Khi nói đến quy phạm
là nói đến khn mẫu của hành vi, cách xử sự. Nội dung của quy phạm
phản ánh chức năng điều chỉnh của hành vi, quy phạm có cấu trúc xác định.
Dựa trên tính chất nội dung của quy phạm, có hai loại quy phạm thể
hiện mối quan hệ giữa người với người và mối quan hệ giữa người với tự

nhiên, vì thế có hai loại quy phạm: quy phạm tự nhiên và quy phạm xã hội.
Quy phạm xã hội được hình thành trong quá trình phát triển xã hội dựa trên
nhận thức con người về các quy luật vận động của xã hội, quy phạm xã hội
điều chỉnh hành vi trong mối quan hệ giữa con người với nhau trong xã hội.
Quy phạm xã hội do chế độ kinh tế, xã hội quyết định, là kết quả của hoạt
động ý chí, ý thức của con người. Quy phạm xã hội là nguyên tắc hành vi
do con người tạo ra và để phục vụ trở lại cho xã hội.
Căn cứ vào phương thức hình thành và thực hiện các quy phạm, quy
phạm xã hội gồm có quy phạm pháp luật, quy phạm đạo đức, quy phạm tổ
chức xã hội, quy phạm phong tục, tập quán.
- Quy phạm đạo đức là những quy tắc hành vi được hình thành trong
xã hội trên cơ sở quan niệm về đạo đức và con người tự giác thực hiện, quy
phạm đạo đức được thực hiện bởi lòng tin con người.
- Quy phạm phong tục, tập quán thì được hình thành lâu dài trong lịch
sử, trở thành thói quen của mọi người trong xã hội. Phong tục được hình
thành do trở thành thói quen xử sự của mọi người trong xã hội về một vấn
đề nào đó, trong một lĩnh vực nào đó và cũng chính vì việc xử sự theo thói
quen đó mà phong tục được thực hiện trong xã hội.
- Quy phạm của các tổ chức xã hội là quy tắc xử sự trong tổ chức xã
hội nhất định, do tổ chức đó ban hành, nó tồn tại và được thực hiện trong tổ

3

Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái. Lý luận chung về nhà nước và pháp luật. Nhà xuất bản chính
trị quốc gia. Năm 1997. Đã dẫn.


6

chức xã hội nhờ vào tổ chức, lực lượng và chính uy tín của tổ chức xã hội

đó.
- Quy phạm pháp luật là quy tắc hành vi xử sự do nhà nước đặt ra và
buộc mọi người phải tuân theo. Các quy phạm pháp luật do chính nhà nước
ban hành được nhà nước bảo vệ và đảm bảo thực hiện. Đây chính là điểm
khác biệt giữa quy phạm pháp luật và các quy phạm xã hội khác: quy phạm
pháp luật được nhà nước đảm bảo thực hiện, còn các quy phạm xã hội khác
được thực hiện khơng có sự tham gia của nhà nước.
Nếu dựa trên nội dung của quy phạm để phân loại thì quy phạm xã
hội bao gồm: quy phạm chính trị, quy phạm tổ chức, quy phạm văn hóa,
quy phạm thẩm mỹ, quy phạm kỹ thuật … Quy phạm chính trị biểu thị nền
chính trị của xã hội, biểu thị đường lối, chính sách của đảng chính trị cầm
quyền và nhà nước, nó quy định hoạt động của cơ quan nhà nước, các tổ
chức xã hội cũng như tất cả mọi công dân. Quy phạm tổ chức quy định về
cơ cấu tổ chức, thành lập và hoạt động của cơ quan nhà nước và các tổ
chức xã hội.
2. Khái niệm quy phạm pháp luật
Pháp luật là nhân tố chủ yếu điều chỉnh các quan hệ xã hội. Quy phạm
pháp luật là những quy tắc hành vi biểu thị ý chí của nhà nước, do nhà
nước định ra và được nhà nước bảo vệ và bảo đảm thực hiện.
Quy phạm pháp luật là phần tử cấu thành nhỏ nhất của hệ thống pháp
luật, mỗi quy phạm pháp luật thực hiện vai trò điều chỉnh đối với một quan
hệ xã hội nhất định.4 Hệ thống pháp luật là cơ cấu bên trong của pháp luật,
được quy định một cách khách quan bởi các điều kiện kinh tế - xã hội, biểu
hiện ở sự phân chia hệ thống ấy thành các bộ phận cấu thành khác nhau,
phù hợp với đặc điểm, tính chất của các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh,
các bộ phận khác nhau đó có mối quan hệ qua lại chặt chẽ và thống nhất
với nhau. 5

4


Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái. 1997. Lý luận chung về nhà nước và pháp luật. Nhà xuất bản chính trị
quốc gia năm 1997. trang 337
5
Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái. 1997. Lý luận chung về nhà nước và pháp luật. Nhà xuất bản chính trị
quốc gia năm 1997. trang 336


7

Quy phạm pháp luật do nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận và bảo đảm,
nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội. Việc đặt ra các quy phạm
pháp luật phải bảo đảm tính khách quan của quy luật vận động của xã hội.
Nếu không tuân theo quy luật khách quan này thì những quy phạm pháp
luật đó cũng khơng thực hiện được bởi vì chính nhà nước khơng thể có biện
pháp bảo đảm thực hiện.
Ví dụ, Hiến pháp năm 1980 tại Điều 62 quy định “Cơng dân có quyền
có nhà ở. Nhà nước mở rộng việc xây dựng nhà ở…”. Hiến pháp đã xác lập
quyền có nhà ở của công dân, đồng thời xác định trách nhiệm của Nhà
nước mở rộng việc xây dựng nhà ở, nhưng thực tế quy định này là thiếu
khả thi, không thể thực hiện đối với Nhà nước ta trong thời điểm đó và
nhiều năm nữa, đến Hiến pháp 1992 Điều này phải được sửa đổi lại như
sau “Cơng dân có quyền xây dựng nhà ở theo quy hoạch và pháp luật”.
Quy phạm pháp luật phân ra làm nhiều loại như quy phạm nguyên tắc,
quy phạm định nghĩa, quy phạm cấm, quy phạm cho phép, quy phạm trao
quyền, quy phạm tùy nghi …6
3. Các dấu hiệu bên ngoài của quy phạm pháp luật
Quy phạm pháp luật khơng chỉ mang tính bắt buộc chung của quy
phạm xã hội mà cịn có tính bắt buộc chung đặc trưng của nó. Tính bắt
buộc chung của quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc tất cả những cá
nhân, tổ chức chịu sự điều chỉnh của quy phạm pháp luật đã quy định.

Quy phạm pháp luật khác với các quy phạm xã hội khác là nó quy
định các quy tắc hành vi và được thể hiện dưới hình thức xác định. Quy
phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, do các tổ chức xã
hội được ủy quyền quy định hay thừa nhận.
Quy phạm pháp luật thể hiện ý chí của nhà nước. Quy phạm pháp luật
là yếu tố cần thiết để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, là cơ sở pháp lý
cho hoạt động của bộ máy nhà nước. Tất cả các hoạt động cơ bản của bộ
máy nhà nước đều được thể chế hóa bằng các quy phạm pháp luật. Quy
phạm pháp luật còn là cơ sở pháp lý đối với các quyền và tự do của công
dân, đối với các hành vi hợp pháp của con người, tác động lên các mối
6

Nguyễn Cửu Việt. “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”. Tạp chí nghiên cứu lập pháp. Số
4/2007.


8

quan hệ xã hội. Quy phạm pháp luật tạo cho con người sự hiểu biết cần
thiết về pháp luật, đồng thời khẳng định rõ trách nhiệm pháp lý của họ.
Quy phạm pháp luật được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng
chế của nhà nước. Trường hợp quy phạm pháp luật khơng được tơn trọng
hay bị vi phạm thì nhà nước sử dụng biện pháp cưỡng chế nhà nước để bảo
đảm thực hiện.
1.1.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
1. Định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, xét về kết cấu của thuật ngữ
“văn bản quy phạm pháp luật” thì gồm có hai phần là “văn bản” và “quy
phạm pháp luật”. Trong quan hệ thuật ngữ giữa “văn bản” và “quy phạm
pháp luật” thì “văn bản” có ý nghĩa là phương tiện, là hình thức, cịn “quy

phạm pháp luật” là nội dung.7 “Văn bản” là hình thức để chuyển tải nội
dung “quy phạm pháp luật”.
Thuật ngữ “văn bản” có gốc từ tiếng Latinh là “documentum” có
nghĩa sự chứng minh, chứng nhận. Theo Từ điển tiếng Việt, thì văn bản là
“bản viết hoặc in, mang nội dung là những gì cần được ghi để lưu lại làm
bằng”, là “chuỗi ký hiệu ngôn ngữ hay nói chung những ký hiệu thuộc một
hệ thống nào đó, làm thành một chỉnh thể mang một nội dung ý nghĩa trọn
vẹn”.8 Trong quyển “Soạn thảo và xử lý văn bản trong công tác của cán bộ
lãnh đạo và quản lý” của tác giả Nguyễn Văn Thâm, thì định nghĩa “Văn
bản nói chung là phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng một ngôn
ngữ (hay ký hiệu) nhất định”. Theo Từ điển Bách khoa toàn thư Xơ Viết thì
“phương tiện” ghi tin và truyền đạt thơng tin có thể là giấy tờ, các phim
nhựa hay phim chụp ảnh, băng video …; các “ký hiệu” được ghi trên văn
bản có thể là chữ viết, hình, âm thanh …9. Nhưng khi Từ điển này xt bản
thì cịn chưa có những phương tiện ghi tin và truyền đạt thơng tin mới như
internet.
7

Nguyễn Cửu Việt. “Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”. Tạp chí nhà nước và pháp luật số 11/1998
Nguyễn Cửu Việt. Vấn đề định nghĩa khái niệm văn bản quy phạm pháp luật” Tạp chí nhà nước và pháp
luật số 11/2008 đã dẫn Từ điển tiếng Việt – Viện Ngơn ngữ học. Hồng Phê (Chủ niên). Nhà xuất bản Đà
Nẵng – Trung tâm Từ điển học, Hà Nội – Đà Nẵng, 1996. trang 1062.
9
Nguyễn Cửu Việt. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11/1998
đã dẫn Từ điển Bách khoa tồn thư Xơ viết, trang 404.
8


9


Văn bản được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng,
văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông
tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngơn
ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu,
giấy tờ. Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị
nhất định, được sử dụng trong hoạt động của cá nhân, tổ chức và của các cơ
quan nhà nước ghi nhận mục đích, hành vi hoạt động của các chủ thể tham
gia các quan hệ xã hội khác nhau.
Sách báo nước ta định nghĩa “văn bản quy phạm pháp luật” khơng
thống nhất. Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Khoa
Luật Trường Đại học tổng hợp Hà Nội năm 1993 -1997, tại phần “Văn bản
quy phạm pháp luật” thuộc Chương XVII – “Quy phạm pháp luật” đưa ra
định nghĩa: “Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức thể hiện của các
quyết định pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo
trình tự và dưới hình thức nhất định, có chứa đựng các quy tắc xử sự chung
nhằm điều chỉnh một loại quan hệ xã hội nhất định, được áp dụng nhiều lần
trong thực tiễn đời sống về việc thực hiện văn bản đó khơng làm chấm dứt
hiệu lực của nó”. Giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp luật của Trường
Đại học luật Hà Nội năm 1996: Tại phần “Hình thức pháp luật” định nghĩa
văn bản quy phạm pháp luật: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do
cơ quan có thẩm quyền ban hành trong đó quy định những quy tắc xử sự
chung (quy phạm đối với mọi người) được áp dụng nhiều lần trong đời
sống xã hội”. Tại phần “Hình thức pháp luật xã hội chủ nghĩa, giáo trình
này lại đưa ra một định nghĩa khác: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn
bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo một thủ tục và hình
thức nhất định có chứa đựng những quy tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh
một loại quan hệ xã hội nhất định và được áp dụng nhiều lần trong thực tế
đời sống”.
Năm 1996, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tại Điều 1
định nghĩa: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước

có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các
quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh
các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Định nghĩa này gần
như lặp lại công thức “văn bản quy phạm pháp luật” là “văn bản” …


10

Ngày 03 tháng 6 năm 2008, Quốc hội thông qua Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2002). Điều 1 Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 định nghĩa: “Văn bản quy
phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp
ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc trong Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo
đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.”. Như vậy, Luật này vẫn
định nghĩa “văn bản quy phạm pháp luật” là “văn bản”… Định nghĩa “văn
bản quy phạm pháp luật” là “văn bản” là cách định nghĩa nôm na để người
sử dụng dễ hiểu, dễ áp dụng. Định nghĩa này chưa phải là một định nghĩa
một cách khoa học về thuật ngữ pháp lý “văn bản quy phạm pháp luật” trên
cơ sở lý luận về nhà nước và pháp luật.
Dưới góc độ lý luận, quyết định pháp luật có thể được thể hiện dưới
các hình thức chữ viết, lời nói và các hình thức giản đơn khác. Trong đó
quyết định quy phạm pháp luật là loại quan trọng trong các quyết định pháp
luật nên nó được thể hiện dưới hình thức chủ yếu là văn bản.10 Như vậy,
văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức thể hiện của quyết định pháp
luật, quyết định quy phạm pháp luật. “Quyết định quy phạm pháp luật
không chỉ là những quyết định có chứa hoặc đề ra quy phạm pháp luật mà

bao gồm cả những quyết định có chức năng pháp lý là xác định hệ thống
quy phạm pháp luật hiện hành bằng cách làm thay đổi hệ thống đó hoặc
thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng”.11 Phạm vi khái niệm của văn bản
quy phạm pháp luật bao gồm văn bản có quy phạm pháp luật, văn bản đình
chỉ, sửa đổi, bãi bỏ, quyết định làm thay đổi phạm vi hiệu lực của quy
phạm pháp luật về thời gian, không gian, đối tượng thi hành. Điều 9 Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy
phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ
bằng một văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban
10

Nguyễn Cửu Việt. “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”. Tạp chí nghiên cứu lập pháp số
4/2007
11
Nguyễn Cửu Việt. “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.”. Tạp chí nghiên cứu lập pháp. Số
4/2007


11

hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ bằng một
văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Theo chúng tơi, để cho
chính xác hơn, quy định này nên sửa lại là “Văn bản quy phạm pháp luật
chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản
quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó
hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ bằng một văn bản quy phạm
pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Tức là phải ghi rõ văn bản
đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
cũng là văn bản quy phạm pháp luật.
2. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật

a) Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan và cá nhân có thẩm quyền
ban hành
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định chủ
thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm: Quốc hội; Ủy ban thường
vụ Quốc hội; Chủ tịch nước; Chính phủ; Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; Hội
đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân
dân tối cao; văn bản liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền, giữa
cơ quan nhà nước với tổ chức chính trị - xã hội; Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân.
Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 bỏ “Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính
phủ” và thêm “Chánh án Tịa án nhân dân tối cao” trong số chủ thể có
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Còn theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì
trong số chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật thêm “Tổng Kiểm
toán Nhà nước”; về văn bản liên tịch sửa đổi như sau: “văn bản liên tịch
giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung
ương của tổ chức chính trị - xã hội; giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao
với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ”.


12

Như vậy, theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 thì chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngòai “cơ
quan nhà nước có thẩm quyền” cịn có cá nhân có thẩm quyền như Thủ
tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án tòa

án nhân dân tối cao, Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao. Còn Chủ
tịch nước là cơ quan một người. Ngồi ra cịn có “cơ quan trung ương của
tổ chức chính trị - xã hội”. Như vậy chủ thể ban hành văn bản quy phạm
pháp luật khơng phải chỉ có “cơ quan nhà nước có thẩm quyền”, mà cịn có
cá nhân có thẩm quyền và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã
hội. Như vậy, chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cơ quan và
cá nhân có thẩm quyền, trong đó “cơ quan” bao gồm “cơ quan nhà nước”
và “cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội”.
b) Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng những quy tắc xử sự có
tính bắt buộc chung
Văn bản quy phạm pháp luật ln có tính bắt buộc chung, vì nó có nội
dung là các quy phạm pháp luật. Tính bắt buộc chung hay tính quy phạm
phổ biến là thuộc tính của pháp luật. Đây là dấu hiệu để phân biệt văn bản
quy phạm pháp luật với văn bản quy phạm của các tổ chức xã hội và phân
biệt với văn bản cá biệt.
c) Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trong đời
sống
Đây là đặc điểm phổ biến của văn bản quy phạm pháp luật, cũng như
mọi văn bản quy phạm nói chung.
d) Sự thực hiện văn bản quy phạm pháp luật khơng làm chấm dứt hiệu
lực của nó
Đây là trường hợp đặc biệt như những văn bản như thành lập hay sáp
nhập các Bộ, thành lập Tổng cục, Cục … Thông thường sách báo và thực
tiễn nước ta quan niệm đó là văn bản cá biệt. Nhưng văn bản cá biệt chỉ
được thực hiện một lần và sự thực hiện văn bản cũng làm chấm dứt hiệu
lực của nó. Cịn những văn bản thành lập các cơ quan nhà nước, ví dụ như
nghị quyết của Quốc hội thành lập hay sáp nhập Bộ, nghị định của Chính
phủ hay quyết định của Thủ tướng Chính phủ thành lập Tổng cục, Cục …
thì tuy văn bản được thực hiện một lần, nhưng sự thực hiện văn bản không



13

làm chấm dứt hiệu lực của nó, vì trong các văn bản này quy định tên gọi, vị
trí cơ quan, tổ chức, nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền … của cơ quan.
Nhưng yếu tố này thực sự chỉ phát huy hiệu lực khi cơ quan đó được thành
lập và sẽ có hiệu lực lâu dài, sẽ được áp dụng nhiều lần. Như vậy, loại văn
bản này về hình thức là được thực hiện một lần, nhưng thực chất nội dung
lại được thực hiện nhiều lần.
đ) Văn bản quy phạm pháp luật được nhà nước đảm bảo thực hiện
Pháp luật do nhà nước ban hành và được nhà nước bảo đảm thực
hiện, đó là thuộc tính của pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật là hình
thức thể hiện của pháp luật, vì vậy văn bản quy phạm pháp luật được Nhà
nước bảo đảm thực hiện đó là điều tất yếu. Tuy nhiên như trên đã phân tích
tại phần quy phạm pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành,
để đảm bảo thực hiện từ Nhà nước thì văn bản quy phạm pháp luật đó phải
có tính khả thi, quy phạm pháp luật được đặt ra phải phù hợp khách quan,
quy phạm pháp luật phải thể hiện hài hòa giữa ý chí chủ quan của nhà làm
luật và tính khách quan của các quy luật vận động của xã hội.
e) Tên gọi, nội dung và trình tự ban hành các loại văn bản quy phạm
pháp luật được quy định cụ thể trong pháp luật
Tên gọi của văn bản quy phạm pháp luật, nội dung và trình tự ban
hành được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định.
Hình thức văn bản quy phạm pháp luật nước ta theo Luật này bao gồm:
Hiến pháp, luật, nghị quyết, quyết định, thơng tư. Đối với hình thức văn
bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân, Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 1996 quy định gồm chỉ thị, quyết định, tuy nhiên Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 không xác định rõ mà chỉ
nêu là “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân”.
3. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật có vai trị rất quan trọng trong quản lý
nhà nước. Văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các lĩnh vực đời sống xã
hội về kinh tế, xã hội, quốc phịng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách,
thuế, dân tộc, tơn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi


14

trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công
vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân. Xây dựng một hệ
thống hồn chỉnh đồng bộ các hình thức văn bản quy phạm pháp luật sẽ tạo
ra cơ chế pháp lý cho sự bảo đảm và tăng cường pháp chế, nâng cao hiệu
lực quản lý nhà nước, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ
chức, Nhà nước.
1.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh và vai trị của nó
1.1.2.1. Định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh
Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được định nghĩa
tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân năm 2004 như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban
nhân dân là văn bản do Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình
tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu
lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm
điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ
nghĩa. Cần lứu ý rằng, “có hiệu lực trong phạm vi địa phương” có nghĩa là
văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh có hiệu lực về
khơng gian trong phạm vi tỉnh; về phạm vi đối tượng thi hành là những cá

nhân, tổ chức cư trú, sinh sống, làm việc hoặc đặt trụ sở và thực hiện các
hoạt động, có tham gia các mối quan hệ xã hội trên địa bàn tỉnh mà theo
quy định của pháp luật, thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Định nghĩa này là dựa trên cơ sở định nghĩa văn bản quy phạm pháp
luật của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ
sung năm 2002), tuy nhiên hiện nay Luật này đã hết hiệu lực. Trong khi đó,
định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật tại Điều 1 Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã có một phần thay đổi so với quy định
tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2002.
Khi xem xét nhận định đánh giá một văn bản có phải là văn bản quy
phạm pháp luật hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa ''quy


15

phạm pháp luật'' hay không cần đặc biệt chú ý đến các đặc điểm của quy
phạm pháp luật gồm: tính bắt buộc chung, tức là không nhằm vào một đối
tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể và tính bắt
buộc - tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thực hiện, không
thể thối thác) và phải được cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành (chủ
thể được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật).
Văn bản có chứa đựng “quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên quan trọng
để xác định văn bản quy phạm pháp luật, từ đó sẽ lựa chọn hình thức văn
bản sẽ ban hành, và xác định cơ quan có thẩm quyền ban hành, việc ban
hành đó tuân theo quy định về thủ tục được luật định.
Ngoài ra, trong định nghĩa này, theo chúng tôi, cần chú ý một số vấn
đề sau: Một là, “văn bản” chỉ là hình thức thể hiện chủ yếu của “quyết
định” quy phạm pháp luật như đã phân tích ở trên (xem mục 1.1.1.2 (1));

Hai là, “theo định hướng xã hội chủ nghĩa” không phải là đặc điểm của mọi
văn bản pháp luật; Ba là, câu “ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục”
có những điểm chưa chính xác, vì: 1) “trình tự” là một yếu tố của “thủ tục”,
vì thế khơng nên viết ban hành “theo trình tự, thủ tục” mà chỉ cần theo “thủ
tục” là đủ; 2) bên cạnh “thủ tục” thì “hình thức” (tên) văn bản là yếu tố
pháp lý quan trọng, cần ghi vào định nghĩa; 3) không phải mọi văn bản quy
phạm pháp luật đều được ban hành “theo thẩm quyền”, mà nhiều trường
hợp theo ủy quyền, ví dụ loại “nghị định tiên phát” quy định tại khoản 4
Điều 14 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: “Quy định
những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc
pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã
hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường
vụ Quốc hội”. “Phải được sự đồng ý” thực chất là một sự ủy quyền, nhưng
để pháp lý hơn thì việc ban hành loại nghị định này phải do Quốc hội ủy
quyền.
Định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nói riêng
trong các luật chưa thực sự thỏa mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp
luật. Thực tiễn hoạt động ban hành văn bản ở địa phương có phát sinh hai
nhóm ý kiến khác nhau.


16

Có ý kiến cho rằng để xác định văn bản quy phạm pháp luật, thì căn
cứ là việc văn bản đó được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định. Đây là
yếu tố cần nhưng chưa đủ, bởi vì có thể văn bản được ban hành theo hình
thức, thủ tục luật định, nhưng nội dung văn bản đó khơng có yếu tố quy
phạm pháp luật thì khơng thể xem là văn bản quy phạm pháp luật. Về hình
thức văn bản đó là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng về nội dung khơng

có yếu tố “quy phạm pháp luật”. Dự kiến ban hành một văn bản có chứa
đựng ''quy phạm pháp luật'' là yếu tố đầu tiên được xác định trong tồn bộ
q trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải tuân theo thủ tục của việc ban
hành văn bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác, nếu khơng có quy phạm
pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo
thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật. Dấu hiệu “cơ quan, cá
nhân có thẩm quyền” cũng phụ thuộc vào việc có đúng là văn bản đó có
chứa quy phạm pháp luật hay khơng. Do đó “dấu hiệu “được ban hành
theo trình tự, thủ tục luật định” chỉ là một dấu hiệu phái sinh từ dấu hiệu
“chứa đựng quy phạm pháp luật” mà thôi, và nó hồn tồn phụ thuộc vào
dấu hiệu “chứa đựng quy phạm pháp luật” 12, kể cả dấu hiệu “cơ quan, cá
nhân có thẩm quyền” ban hành. Văn bản có chứa quy phạm pháp luật là
đặc trưng chủ yếu nhất của văn bản quy phạm pháp luật, ngay cả khi văn
bản đó chỉ có duy nhất một quy phạm pháp luật.
Có nhóm ý kiến khác cho rằng để xác định văn bản quy phạm pháp
luật thì nội dung văn bản đó phải chứa đựng quy phạm pháp luật, nếu
khơng có chứa đựng quy phạm pháp luật thì phải có nội dung chỉ đạo thực
hiện có đối tượng áp dụng, phạm vi điều chỉnh rộng, có tính hiệu lực bắt
buộc chung trong một thời gian tương đối không ngắn (các quyết định ban
hành chương trình phát triển một ngành trên địa bàn tỉnh trong giai đoạn từ
3-5 năm, các chỉ thị chỉ đạo thực hiện không xác định thời hạn năm cụ thể).
Việc xác định văn bản quy phạm pháp luật nếu chỉ căn cứ vào hình
thức văn bản được ban hành thì đó là việc xác định văn bản giai đoạn sau
khi văn bản được ban hành, và nếu như vậy thì việc kiểm tra, rà sốt văn
12

/>
Sĩ Tiến. Tìm hiểu về khái niệm, các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.



17

bản cũng sẽ có thiếu sót nếu như có văn bản có hình thức khơng phải là văn
bản quy phạm pháp luật nhưng có nội dung quy phạm pháp luật. Đối với
hoạt động ban hành văn bản, vấn đề xác định văn bản dự kiến sẽ ban hành
là sẽ văn bản quy phạm pháp luật hay không để lựa chọn hình thức ban
hành cho phù hợp với loại văn bản sẽ ban hành là rất quan trọng.
Từ những phân tích trên, theo chúng tơi, có thể định nghĩa văn bản
quy định pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh như sau: Văn bản quy
phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là hình thức thể hiện chủ
yếu của quyết định do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành theo thẩm
quyền, thủ tục do Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có
hiệu lực bắt buộc chung trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo
đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
1.1.2.2. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh
Căn cứ quy định tại Điều 124 Hiến pháp năm 1992, Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm
2004 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh
được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị”.
Tuy nhiên Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
không xác định rõ hình thức văn bản mà chỉ ghi là văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Điều này hàm ý dự kiến
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân sẽ sửa đổi theo hướng quy định Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành
một loại hình thức văn bản quy phạm pháp luật là quyết định. Luật ban

hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã loại bỏ một số hình thức
văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định tại Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), theo đó hình
thức chỉ thị khơng cịn là văn bản quy phạm pháp luật. Theo xu thế đơn
giản loại hình văn bản quy phạm pháp luật thì mỗi cơ quan chỉ ban hành
một loại văn bản quy phạm pháp luật, chỉ thị là văn bản điều hành, đôn
đốc, không chứa quy phạm pháp luật nhưng phải tuân thủ quy trình soạn
thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gây ra sự chậm trễ trong hoạt


18

động quản lý, điều hành, gây tốn kém không cần thiết13, vì thế việc chỉ thị
của Ủy ban nhân dân khơng cịn được xem là văn bản quy phạm pháp luật
là hợp lý. Ngồi những lợi ích là làm cho hệ thống pháp luật dễ hiểu, dễ
tiếp cận, việc đơn giản hố các hình thức văn bản quy phạm pháp luật sẽ
cũng giúp cho việc phân biệt rõ hơn văn bản quy phạm pháp luật với các
loại văn bản pháp luật khác (văn bản điều hành, văn bản áp dụng, văn bản
hành chính).
1.1.2.3. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh
Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thi
hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết
của Hội đồng nhân tỉnh về phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng,
an ninh; để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực
hiện các chính sách khác trên địa bàn; quy định một vấn đề cụ thể do văn
bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao.
Quyết định quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban
hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực
kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, công

nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát
triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hóa,
thơng tin, thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài ngun và mơi
trường, quốc phịng, an ninh, trật tự, an tồn xã hội, thực hiện chính sách
dân tộc và chính sách tơn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền
địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh theo quy định
của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản
quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.14
Chỉ thị quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành
để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra
hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc của Hội đồng nhân dân, Ủy ban

13

Nguyễn Thị Hạnh. Đơn giản hóa hệ thống pháp luật. Tạp chí nghiên cứu lập pháp.
14
Khoản 1 Điều 13 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
năm 2004.


19

nhân dân cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.15
Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh cấp
tỉnh phải bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn
bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật. Văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật và văn bản
quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm tính thống
nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, phù

hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh.16
“Tính thống nhất” của văn bản khơng có nghĩa là sự rập khn giữa
các quy phạm của văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành với
văn bản của cơ quan nhà nước trung ương hoặc giữa các địa phương với
nhau, nhất là trong điều kiện thực hiện chính sách phân quyền cho địa
phương (địa phương ngày càng được trao nhiều thẩm quyền quản lý)”.17
Tính phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh
khơng phải địi hỏi sự sao chép quy phạm pháp luật của trung ương ban
hành, nếu như vậy sẽ dẫn đến tình trạng triệt tiêu tính chủ động, sáng tạo
trong hoạt động quản lý của cấp chính quyền địa phương. Tình trạng sao
chép văn bản của trung ương thực tế vẫn còn tồn tại, thật sự là không cần
thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
đối với những vấn đề đã được văn bản quy phạm pháp luật của trung ương
quy định cụ thể, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ cần chỉ đạo tổ chức thực
hiện tại địa phương thuộc địa bàn quản lý.
1.1.2.4. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh
Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh có vai trị
quan trọng trong quản lý nhà nước, là cơ sở cho việc ban hành các quyết
định hành chính cá biệt. Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân
tỉnh ban hành phải hợp hiến, phù hợp văn bản quy phạm pháp luật của cấp
trên và phù hợp nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh. Văn bản quy phạm
15

Điều 14 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm
2004
16
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Điều 3.
17
Dự án VIE/02/015. Uông Chu Lưu chủ biên. Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Nhà xuất bản tư pháp năm 2005. trang 50


20

pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành cụ thể hóa các quy phạm
pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành, sửa đổi những quy phạm
pháp luật hiện hành, bãi bỏ những quy phạm pháp luật khơng cịn phù hợp,
thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật về thời gian, không gian
và đối tượng thi hành trên phạm vi địa bàn tỉnh quản lý.
Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có vai trị
quan trọng, thể hiện ở chỗ nó khơng chỉ góp phần vào việc cụ thể hóa các
quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên
vào thực tiễn cụ thể của địa phương, không chỉ đưa ra các biện pháp
khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã hội ở địa
phương, mà còn bổ sung vào “khoảng trống” của hệ thống pháp luật, tạo cơ
sở pháp lý quan trọng bảo đảm cho xã hội phát triển, bảo đảm các quyền và
tự do cơ bản của cơng dân, cá nhân, tổ chức, góp phần vào việc phát triển,
hoàn thiện các quy định pháp luật. Nhiều quy định trong các văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phương ban hành giải quyết những vấn
đề bức xúc phát sinh ở địa phương sau này đã được Trung ương ban hành
để áp dụng chung trong cả nước ( ví dụ, quy định về vi phạm hành chính,
về quyền lợi của người lao động trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư
nước ngồi, về thủ tục hành chính về nhà đất ...).18 Văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các
chính sách, biện pháp phát huy nguồn lực để phát triển kinh tế xã hội và ổn
định an ninh trật tự xã hội trên địa bàn quản lý. Thông qua các văn bản quy
phạm pháp luật, địa phương đưa ra các biện pháp để quản lý tốt các lĩnh
vực trong đời sống xã hội, giáo dục - đào tạo, y tế, thể thao, giao thông,
môi trường, tài nguyên, lao động, việc làm, thị trường…, ban hành các biện

pháp thu hút đầu tư, khuyến khích phát triển của các doanh nghiệp, các cơ
chế thực thi hiệu quả.
1.1.3. Tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.1.3.1. Ý nghĩa và quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của
văn bản quy phạm pháp luật
18

Trương Đắc Linh. Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật. Nhà
xuất bản chính trị quốc gia. Năm 2003. trang 164